Административная юстиция в России

Институт административной юстиции является важнейшим признаком современного правового государства, то есть государства, обеспечивающего законодательно и практически судебную защиту прав и свобод как гражданина, так и юридического лица. Отсутствие эффективного контроля за деятельностью исполнительной власти чревато ущемлением прав и свобод граждан, а одной из форм их защиты является административная юстиция.

Административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления1.

Правовая наука в России и за рубежом выработала за последние годы целый ряд теоретических моделей института административной юстиции, подняла проблемы административного процесса и административной юрисдикции2. Но «говорить об административной юстиции в России как о целостно и эффективно действующей системе правосудия, пока преждевременно»3, поэтому следует обратиться к опыту зарубежных государств, выработавших оптимальные механизмы в данной области.

Следует согласиться с точкой зрения А.В. Ашхилали о том, что несмотря на различия в реализации института административной юстиции в зарубежных странах и в России, «общим является целевое предназначение административной юстиции – судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций)»4.

Отметим, что вопросы формирования и развития административной юстиции в различных странах имеют многоаспектный характер, в каждой стране создавались собственные институты защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития.

Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции, которая возникла во второй половине XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция», равно как и о системе признаков и особенностей административной юстиции длится в юридической науке и по сей день.

Исходя из содержательных характеристик института административной юстиции, А.Н. Пилипенко выделяет5 следующие основные его признаки: 1) административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности – осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства; 2) одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации.

Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т. е. к созданию системы специализированных органов — судов, трибуналов, коллегий и т. д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т. е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный («германский тип»), т. е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных странах: 1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль); 2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые страны Западной Европы).

Административная юстиция, сформировавшаяся в других европейских странах, имеет определенные отличия, которые также заслуживают внимания при проведении сравнительно-правового исследования.

При обращении к законодательству зарубежных государств обнаруживается, что термин «административная юстиция» там почти не используется, чего нельзя сказать о юридической науке и правовой литературе. Следовательно, «административная юстиция» – широкое, обобщающее, родовое понятие, употребляемое, в первую очередь, научно-юридическими кругами.

Известная трудность в точном определении понятия и сущности института административной юстиции обусловлена существующим разнообразием подходов к предназначению и сущности этого института, что влечет за собой выделение в определении различных сущностных свойств или различное их понимание. Мы согласны с позицией Н.Ю. Хаманевой, что такая ситуация является следствием многообразия конкретных разновидностей административной юстиции, появление которых вызвано комплексом исторических, социально-экономических и политических причин в каждой отдельной стране6.

В самом общем смысле административная юстиция представляет собой порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органами государственного управления при реализации полномочий этих органов.

Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Данная позиция с достаточной степенью полноты представлена в работах Ю.Н. Старилова7. Ю.Н. Старилов указывает, что административная юстиция – это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном)8. Однако такая точка зрения подвергалась критике. По мнению В.В. Сажиной, произошло слияние двух близких, но не идентичных понятий: «административная юстиция» и «правосудие по административным делам», различающимся по способам реализации гражданином права на рассмотрении административной жалобы. Налицо раз0ница в субъектном составе спорного правоотношения.9

В то же время П.П. Колесов полагает, что понятие «административная юстиция» шире понятия «административное судопроизводство», включая в него и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов10.

В.В. Скитович определил административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера исходя из того, что основной правовой формой управленческой деятельности, безусловно, является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного самоуправления11. Одно из классических научных определений понятия административной юстиции дано, на наш взгляд, Д. М. Чечотом. По его мнению, административная юстиция — «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»12. На первый взгляд, в нем содержится определенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т. е. не только судами, но и другими, несудебными инстанциями. Однако это противоречие оказывается несущественным, если мы будем трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, обязательно учитывая при этом существование в разных странах ее нескольких моделей.

Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам13. Данное определение является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.

Однако при таком широком толковании административной юстиции, видимо, не следует включать в ее систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушения прав граждан. В данном случае имеет место всего лишь смежная форма разрешения административно-правовых дел (административная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью административной юстиции. Вместе с тем определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с позицией, высказанной И.С. Яценко14, что основная правозащитная черта административной юстиции заключается в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия. Вот почему основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти.

Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц и государственных служащих) принято называть административной юстицией, реже — правосудием по административным делам. Административной юстиции как явлению правовой действительности посвящено много работ (как правило, зарубежных авторов), в которых она рассматривается в историческом, юридически-содержательном и сравнительно-правовом аспектах.

Впервые созданный для и разрешения жалоб на администрацию во Франции в революционные годы и годы Первой империи, институт административных судов вызвал в обществе споры и даже недоумение. Наиболее активно возражали консервативно настроенные судьи, получившие юридическое образование при старом порядке в королевской Франции, в те времена, когда на законодательном уровне судам было запрещено контролировать деятельность администрации15.

Сторонники административной юстиции в ХIХ-ХХ веках доказывали, что административные суды необходимы, что они могут работать также независимо, как общие суды, что область управления, которая является предметом деятельности этих судов, это совершенно особая, специальная область, не схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, т.к. в центре ее лежит жалоба рядового гражданина на орган управления (должностное лицо)16.

Итак, под административной юстицией принято понимать рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.

Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле, с точки зрения Д. Бахраха, она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и т.д.)17. В узком смысле (в последнее время все больше авторов склоняются к именно такой точке зрения) под административной юстицией понимается рассмотрение судами (или квазисудебными органами) жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления.

Иными словами, административная юстиция в узком (собственном) смысле слова — это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Возможны и иные определения. Но подавляющее большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции:

1) это правосудие, т.е. деятельность судов в процессуальной форме;

2) она состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами административной власти;

3) это споры по поводу законности и обоснованности властных действий (бездействия).

«Административной юстицией, — писал М.Д. Загряцков еще в 1920-х годах, — мы называем особый порядок рассмотрения жалобы на незаконные административные акты, осуществляемый с участием жалобщика как стороны и имеющий своим последствием отмену или исправление актов»18

Н.Ю. Хаманева определяет административную юстицию как «порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления»19. Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Н.Ю. Хаманева, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства20.

Ю.Н. Старилов рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения. По мнению автора, административная юстиция – это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это – административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия).

Ю.Н. Старилов обосновывает необходимость введения административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции21.

Ряд научных статей, посвященных проблеме административной юстиции в Российской Федерации, написано В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. «Главный признак административной юстиции – категорически утверждает она – наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от «активной» администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)»22.

С этой точки зрения ее определение схоже по формально юридическим признакам с определением, данным Н.М. Хаманевой.

А.К. Соловьева считает, при формулировании административной юстиции следует учитывать три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно-правового спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, т. е. наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично-правовых споров23. Представляется полезным опыт реализации административной юстиции за рубежом, особенно в странах правовой семьи «общего права», где административную юстицию осуществляют суды общей юрисдикции по общим правилам судопроизводства «за некоторыми изъятиями, обусловленными особенностями управленческих дел».24

Н.В. Громова определяет административную юстицию как «правовой институт, регулирующий организацию и деятельность судов (общей юрисдикции или специальных административных) по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействии) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальными процессуальными правилами»25, то есть исключительно как систему определенных однородных норм, регулирующих сходные правоотношения26.

Думается, административная юстиция – это механизм защиты прав и свобод личности в публично-правовой сфере с помощью специализированных (квази)судебных органов; т.е. это такое явление правовой действительности, с помощью которого граждане, чьи права нарушены в результате деятельности должностных лиц, используя систему специально уполномоченных государственных органов могут восстановить их.

Административная юстиция базируется на таких понятиях, как судебный контроль, административный иск и административное судопроизводство. Главная идея заключается в том, что административная юстиция выполняет функцию судебного контроля, реализуемого при направлении в суд административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства.

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами.

1. Наличие правового спора (административно-правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т.е. в сфере управленческой деятельности27. Однако рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Административно-правовой спор имеет публично-правовую природу; он является одним из видов юридического конфликта. В административно-правовой литературе данная проблема привлекла внимание ученых лишь в течение последнего десятилетия. Так как административное судопроизводство понимается до настоящего времени в двух формах – рассмотрение дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и правовые акты управления государственных органов, их должностных лиц (административная юстиция) — то и его предметами являются, с одной стороны, административное правонарушение, а, с другой — административный спор (спор о праве административном). Поэтому для обозначения предмета административного судопроизводства некоторыми авторами предлагается использовать более общую категорию — «административно-правовой конфликт»28. Административно-правовой спор (в смысле административной юстиции) представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны, в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества. Административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции, специальными трибуналами и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, в конкретном государстве обеспечивающих реализацию в полном объеме установленного административно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Таким образом, судебный контроль является процессуально-правовой формой разрешения административного правового спора. Именно судебная процессуальная форма обеспечивает равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных органов и физических или юридических лиц. В связи с этим можно согласиться со всеми аргументами тех авторов, которые устанавливают правовое равенство сторон в административно-правовом споре и указывают на их неравное положение в административно-правовом регулятивном отношении29.

2. Правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

3. Органы административной юстиции, в достаточной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, т. е. судебный контроль за работой органов государственного управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса30.

4. Для административной юстиции характерно существование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

5. Административно-правовые споры (т. е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

6. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т. е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). Так, в некоторых странах, например, бывшего социалистического лагеря (Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше, Украине), а также постсоветских республиках приняты законы об административной судебной процедуре.

7. Юридическим «результатом» административно-юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий31. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней правообеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики32.

Исходя из вышеизложенного, административную юстицию можно определить как институт административного права, регулирующий публичные отношения в сфере разрешения административно-правового конфликта между государством и гражданином при участии специализированного органа.

2 Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития//Государство и право, 2002, № 9, с. 10-18

3 Пилипенко А.Н. Административная юстиция в зарубежных государствах. Законодательство и экономика, № 3-4 (121 -122)/96, С.77.

4 Ашхилали А.В. Административная юстиция в западно-европейских странах и в России

5 Пилипенко А.Н. Административная юстиция в зарубежных государствах. Законодательство и экономика, № 3-4 (121 -122)/96, С.77.

6 Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М.:2001

7 Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 185 – 196.

8 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.Норма.2001. С.55 .

9 См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1984. С.39.

11 См: Скитович В.В. Судебная власть как системное образование//Правоведение.1997.№ I.C.I 52.

12 Чечот, Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблемы) / Д.М. Чечот. – Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1973. – 133 с

14 См.: Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Сб. С. 107

15 Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба. М., 1978, с. 72-73.

16 Матузов, Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения / Н.И. Матузов // Изв. вузов. Правоведение. – 2000. – № 5. – С. 53.

18 Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция. Конец XIX — начало XX вв.: Хрестоматия. Т. 1. С. 240

21 Старилов, Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории / Ю.Н. Старилов. – Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. – 185 с

24 Соловьева Е.А. Перспективы развития административной юстиции в России: организационный и формальный подход//Правоведение. 2000. № 5. С. 69.

25 Громова Н.В. Административная юстиция (история и современность). Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 30.

26 Буторин А.Е. Администритивная юстиция в России – историко-правовое исследование. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 20. С. 129.

29 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. – М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 75.

31 Яценко, В.Н. Судебный контроль нормативных актов / В.Н. Яценко // Государство и право. – 2005. – № 11. – С. 25.

32 . Матузов, Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения / Н.И. Матузов // Изв. вузов. Правоведение. – 2000. – № 5. – С. 25.

Административной юстиции как правовой проблеме посвящён большой массив научных работ, велись и ведутся соответствующие дискуссии по данной теме . Однако, единого выработанного подхода к определению административной юстиции до настоящего времени не выработано.

В мае 1917 г. Временное правительство России рассматривало закон об административных судах, но их формирование так и не осуществилось в связи с октябрьскими событиями. После революции 1917 г. научные дискуссии по проблемам административной юстиции постепенно утихли, несмотря на то, что говорилось об обязательном предоставлении гражданам права преследования любого государственного чиновника в судебном порядке .

После революции 1917 года дискуссии относительно проблем административной юстиции утихли, несмотря, однако, на то, что декларировались права предоставления гражданам прав преследования государственного чиновника в суде.

В современной науке многие ученые под понятием административная юстиция понимают форму судебного контроля за действиями органов (и должностных лиц) исполнительной власти.

Д. М. Чечот предложил своё определение «административной юстиции», под которой понимал порядок подачи, рассмотрения, разрешения в судебном порядке споров, возникающих в области административного управления между частными лицами (гражданами) или юридическими лицами — это с одной стороны, и с другой стороны — административными органами, которые специально сформированы для разрешения указанных правовых споров . Данное определение даёт трактовку административной юстиции в очень широком смысле, особенно если учитывать существование разных моделей административной юстиции в зарубежных государствах, законодательство которых предусматривает рассмотрение споров из административных отношений судами и (или) другими несудебными инстанциями страны.

Салищева Н. Г. даёт понятие института административной юстиции с точки зрения возможностей ее контроля, то есть как внешнего контроля за деятельностью административных (властных) органов, их должностных лиц, по отношению к рядовым гражданам . Данное определение заслуживает внимание тем, что в принципе отражает назначение института административной юстиции в общем механизме защиты прав и свобод человека.

Н. Ю. Хаманева понимает административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления. Такой институциональный подход к пониманию административной юстиции предполагает наличие (или создание) целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства . Н. Ю. Хаманева понимает институт административной юрисдикции, институт правосудия по административным делам, а также непосредственно административную юстицию как таковую.

Под правосудием, осуществляемого по административным делам, указанный автор понимает деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению административно-правовых споров, и указанную деятельность нельзя совмещать с административной юстицией, представляющей административные суды, которые отделены от структур общего судопроизводства.

В науке административного права существует точка зрения, что есть необходимость отличать административную юстицию как таковую в широком, а также и в узком смыслах. В широком смысле административная юстиция являет собой деятельность, которая осуществляется на базе обращений граждан, в связи с оспариванием законности действий различных органов административного управления и их должностных лиц. В узком же смысле под административной юстицией следует понимать порядок рассмотрения судами различных жалоб частных лиц (граждан) на акты органов административного управления и их должностных лиц.

Отмечается, что в России административной юстицией является правосудие по административным делам, которое осуществляется по нормам арбитражно-процессуального и гражданско-процессуального права (т. е. гражданское судопроизводство) .

Существует и иная позиция касательно порядка рассмотрения административных дел, когда речь идет об институте административной юстиции.

Так, Старилов Ю. Н. полагает, что институт административной юстиции — это собственно правосудие в области административной (исполнительной) власти и в области органов местного (муниципального) управления, т. е., не что иное как административная самостоятельная ветвь правосудия. Административная юстиция ассоциируется им с наличием специально сформированных административных судов (или же квазисудебных органов), которые отделены от судов общей, т. е. гражданской и уголовной, юрисдикции, а также специальных процедур подачи и рассмотрения жалоб граждан на неправомерные административные акты и неправомерные действия (или же бездействия). Указанный автор обосновывает необходимость введения в России административного судопроизводства при создании административных судов, или же т. н. административных коллегий, сформированных при судах РФ общей юрисдикции .

Другой важной проблемой, так и не нашедшей решения среди ученых, но являющейся важной для выявления непосредственно самой сущности административной юстиции, является соотношение рассматриваемых понятий административная юстиция с понятиями административная юрисдикция, и понятия административно-юрисдикционного процесса.

Последние публикации по проблемам административного процесса свидетельствуют о существовании двух наиболее распространенных подходов к решению данного вопроса:

1. Административный процесс как совокупность действий, совершаемых органами исполнительной власти (и их должностными лицами) для реализации специфических, возложенных на них законом функций.

2. Административный процесс — юрисдикционно-административная деятельность органов административного управления, т. е. органов исполнительной власти и органов правосудия .

Но есть и иные точки зрения. К примеру, уже упоминаемый нами Старилов Ю. Н. понимает административный процесс как законом установленную судебную реакцию на всевозможные нарушения установленных нормативно-правовых рамок реализации административно-управленческой деятельности, процессуальная же форма осуществления административно-правовых норм должна обеспечивать адекватное восприятие и функционирование административно-правовых отношений.

Он же, характеризуя административный процесс как процесс уже судебный, указывает на то, что он, прежде всего, направлен на выявление материально-правовой истины по делу, то есть установление права и осуществления защиты нарушенного права посредством направления в уполномоченный суд административного иска, с указанием существа спора .

По мнению автора, административный процесс следует трактовать как урегулированный (регламентированный) нормами административно-процессуального законодательства порядок и форма деятельности органов исполнительной (административной) и судебной властей по реализации установленных законом административно-правовых норм, а также по разрешению индивидуальных споров (дел), которые возникли из административно-правовых отношений.

Из такого определения следует, что административно-процессуальная деятельность может осуществляться как во внесудебном, так и в судебном порядке. Но процессуально-правовая деятельность органа исполнительной власти в этом значении значительно шире, чем процессуальная деятельность органов, осуществляющих правосудия, поскольку суды разрешают только дела, имеющий спорный по сути характер, а также дела, возникающие из административных правонарушений, а органы административного управления (исполнительные органы власти), помимо указанной деятельности, осуществляют ещё и функции по реализации управленческих функций и задач. Исходя из общей характеристики рассматриваемой сущности административного процесса, следует указать на наличие тесной связи его с юрисдикционной деятельностью административных органов управления (исполнительной власти) и, конечно, правосудия. Но понятия «административный процесс» и «административно — юрисдикционный процесс» безусловно лишены тождества. Юрисдикционную функцию каждодневно, на разных уровнях власти, государственного управления, осуществляют специально сформиованные для этих задач исполнительные органы (и их должностные лица) непосредственно, что означает, что их деятельность происходит во внесудебном порядке. Указанные действия являются выражением реализации одного из главных, составных элементов (основ) административной право- и дееспособности. То есть, они осуществляют указанную административно-правовую юрисдикцию, при этом она и не представляет собой главный и определяющим всю суть содержания административно-управленческой деятельности характерным признаком, что, напротив, имеет важнейшее значение для функционирования органов судебной власти.

Безусловно, частично существует некоторое сходство, но, субъектом указанной административной юрисдикции будет орган административного управления, исполнительной власти, а административная юстиция, конечно, не компонуется воедино с административными органами, а характеризуется специфической системой сформированных специальных органов, которые осуществляют разрешение конфликтов, которые возникли между гражданином (частным то есть лицом) и органами администрации.

Юрисдикционная деятельность при осуществлении разрешения споров сама по себе определяется характером спорных правоотношений. В этой призме эти отношения можно «условно» классифицировать как административные правоотношения и правоотношения гражданские. Для первых характерно юридическое равенство сторон, для вторых — неравенством субъектов (один имеет государственно-властные полномочия, другой — нет, или же объём данных полномочий больше у одной из сторон, чем у другой стороны). При этом имеет значение не столько наличие властных полномочий, сколько то, что дело (спор) возник вследствие их правореализации. Спор, который возник в указанных правоотношениях, характерен наличием определенных особенностей: при несоответствии данных взглядов субъектов по тому или другому вопросу административно-властвующая сторона спора имеет возможность провести собственное решение, при этом используя для этих целей законно установленные государственно-властные полномочия. То есть, предмет указанного спора есть акт административно-властвующего субъекта права, который обжалован заинтересованным субъектом, а юрисдикционная деятельность в этом случае имеет своей целью проверить соответствие закону обжалуемого акта административно-властного органа.

Установленная законом юрисдикционная функция органов государственного управления по принятию и разрешению споров из административно-правовых отношений возбуждается по поданной в установленном законом порядке жалобе заинтересованного субъекта. Соответствующий акт органа административного управления обжалуется в вышестоящий орган государственно-административного управления, по отношению к органу, вынесшему обжалуемое решение. Но, заметим, что в отношении споров из административно-правовых отношений может быть и как судебная юрисдикция, так и юрисдикция органов управления, т. е. органов исполнительной власти.

Юрисдикционную деятельность осуществляют различные субъекты, которым действующее законодательство предоставляет юрисдикционные полномочия. Эти субъекты не создают в процессе своей деятельности правовых норм, а применяют процессуальные нормы к конкретным фактам. С такой позицией в целом можно было бы согласиться, но определение административной юрисдикции только как вида правоохранительной деятельности, на наш взгляд, спорно. Можно полагать, что основой юрисдикционной деятельности может быть деятельность правоохранительная. Но, при этом важно учитывать, что эти виды деятельности не являются тождественными, а термин юрисдикция часто стал определяться учеными как подведомственность (многие источники определяют указанный термин в словарях как подсудность). При этом, несогласие может вызывать и ограничение термина «административная юрисдикция» рамками понятия «юрисдикционная деятельность», т. е. деятельность по принятию, рассмотрению и разрешению споров (дел) об административных правонарушениях. Юрисдикционная же деятельность тоже по сути осуществляется и при процессуальном производстве по рассмотрению жалоб (вне зависимости от субъекта, который осуществляет юрисдикционную деятельность), когда даётся юридическая оценка поведения тех или иных субъектов.

Возникновение споров вследствие управленческой деятельности объясняет, почему данный вид юстиции называется административной .

В ходе юрисдикционной деятельности происходит и разрешение индивидуально-определенных споров (дел), и к рассматриваемым фактическим обстоятельствам происходит применение соответствующих правовых норм. Но юрисдикционная же деятельность — это совершенно иной вид деятельности правоприменительной, и потребность в ней возникает лишь тогда, когда происходит совершение правонарушений или же допускаются нарушения субъективных прав, а также законных интересов заинтересованных участников рассматриваемых общественных правоотношений.

При этом порядок рассмотрения и в конце концов разрешения индивидуально-определенных споров (дел) при наличии условий правомерности поведения субъектов права, а также при возникновении различных правовых конфликтов, имеющих отличия по целям, их задачам, нахождения в иерархии механизма (системы) правового регулирования, и роли уже служебной в системе административно-управленских форм воздействия непосредственно на поведение субъектов общественных правоотношений.

Существенны отличия и в нормах права, применимых при т. н. «положительной» деятельности по применению норм права, с одной стороны, а также при деятельности юрисдикционной — уже с другой стороны. В первом случае происходит реализация норм, устанавленных в субъективных правах обязанностях участников, субъектов права, то в случае втором — это те нормы, которые определяют вид, а также размер правовой (юридической) ответственности субъектов, применяемой к правонарушителю, а также процессуальный порядок и соответствующий размер возмещения причиненного правонарушением вреда. В 1-ом варианте соответствующие уполномоченные органы и их должностные лица осуществляют организацию реализации п норм права для других субъектов права, а во 2-ом случае — осуществляют устранение т. н. аномалии, которая возникла в процессе реализации норм права . Следовательно, можно сделать вывод. что юрисдикционная деятельность рассматривается как совершенно особенный вид деятельности уже правоприменительной, в лице компетентных, уполномоченных субъектов.

По итогам выполненного анализа всех рассмотренных позиций по вопросам административной юрисдикции в итоге можно сформулировать ряд выводов:

1. Административно-юрисдикционную деятельностью необходимо определять как урегулированную нормами административно-процессуального законодательства процессуальную деятельность специально уполномоченных органов, должностных лиц, связанной с порядком принятия, рассмотрения и разрешению административно-правовых споров, и в процессе которой ставится юридическая оценка поведения субъектов рассматриваемого спорного правоотношения;

2. Субъекты, которые осуществляют юрисдикционную деятельность, являются и органы исполнительной власти, и также судебные органы. Суда РФ входят и в систему (структуру) органов административной юрисдикции, и также в общую систему (структуру) органов административной юстиции. Отметим, что судебные органы, которые наделены соответствующей компетенцией по рассмотрению дел об административных спорах, при осуществлении указанной юрисдикционной деятельности также осуществляют судебный контроль (надзор) за деятельностью государственных (муниципальных) органов исполнительной власти, и при этом дают юридическую оценку деятельности указанных исполнительных органов.

По вопросам организационно-структурной характеристики института административной юстиции существует две позиции, касательно практической организации института административной юстиции.

Первая позиция состоит в подчинении всех вопросов (споров) публичного права компетенции судов общей юрисдикции, а второй — в подчинении указанных вопросов компетенции администрации в форме особых, специально созданных судебно-административных коллегий, учрежденные в составе соответствующего субъекта административного управления (т.н. доктрины специально созданных административных судов и квазисудебных органов). Указанным позициям в принципе соответствуют также две системы организации деятельности административной юстиции на практике: специализированные административные суды; и специальные, особые судебно-административные коллегии, сформированные в рамках органов административного управления .

В нашей стране пока только ведется поиск адекватных вариантов наиболее эффективных форм организационной модели института административной юстиции как формы защиты прав граждан, а также юридических лиц от возможных нарушений со стороны органов административного управления, а также их должностных лиц. Основной характерной чертой института административной юстиции является административно-правовой спор, который возник в области осуществления исполнительной власти. То есть основу судебного рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, составляет непосредственно административно-правовой спор.

Административно-правовой спор можно определить как отрицательное (негативное) отношение одного из субъектов спора, т. е. конкретного административного отношения, к юридическому факту, который явился основанием (причиной) для возникновения, изменения или же прекращения административного правоотношения. В материальном смысле рассматриваемые административные правоотношения базируются на юридическом неравенстве субъектов, в которых одна из сторон наделена административно-властными полномочиями, необходимых для осуществления исполнительно-распорядительных, а также контрольно-надзорных функций, другая же является только объектом административного управления. Если т. н. безвластная сторона добровольно отказывает подчиняться (нарушает предписанные ей нормы), или же властный субъект действует в нарушение своих полномочий, то возникает конфликт, который связан с административно-управленческой деятельностью органа государственного управления, местного самоуправления, или же другого органа, наделенного соответствующими контрольными функциями.

Литература:

1. Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. — M.: Издательство «Зерцало», 2010. — 657 с.

2. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Общая часть. — М.: БЕК, 2008. — 585 с.

3. Гаген В. А. Об административной юстиции. — Ростов: Северная типография, 1916. — 105 с.

4. Елистратов А. И. Административное право. Курс. — Вып. 2. — М.: ПМТ, 1911. — С. 84–91.

5. Исполнительная власть в России / Под ред. H. П. Бачило. — М.: ИГиП РАН, Юрист, 2010. — 408 с.

6. Коренев А. П. Административные правоотношения. — M.: Инфра-М., 2011. — 214 с.

7. Корф С. А. Научные труды. Т. I. — СПб.: Печать, 1910. — 388 с.

8. Ленин В. И. Полное собрание сочинений. — М.: Советская литература, Т. 2. — 616 с.

9. Салищева Н. Г. Актуальные вопросы административного производства // Законодательство. — 2007. — № 4. — С. 84–86.

10. Старилов Ю. Н. и др. Административная юстиция. — М.: Академия, 2008. — 152 с.

11. Старилов Ю. Н. Научные труды. Избранное. — М.: МГЮА, 2012. — С. 563 с.

12. Хаманева Н. Ю. Защита прав в сфере административной деятельности. — М.: Слово, 2008. — 163 с.

13. Харитонова Н. Н. Модели судебного конституционного контроля и опыт Российской Федерации // Право и политика. — 2009. — № 10. — С. 66–69.

14. Чечот Д. М. Курс административной юстиции. — М.: Наследие, 2006. — 405 с.

Введение

Глава 1 . История формирования административной юстиции в зарубежных странах

1.1 История формирования административной юстиции континентальной системы права

1.2 История формирования административной юстиции в англо-саксонской системе права

Глава 2. Административная юстиция в странах континентальных и англо-саксонской системы права

2.1. Административная юстиция в Великобритании

2.2 Административная юстиция в США

2.3. Административная юстиция во Франции

2.4 Административная юстиция в Германии

Заключение

Введение

Административная юстиция и административное судопроизводство в большинстве странах мира считаются обязательными институтами правового демократического государства. Они позволяют обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов граждан от неправомерных деяний, решений и бездействия органов государственной власти.

Впервые понятие административной юстиции (justice administrative) было разработано в праве Франции в конце XVIII в., когда судам, выступившим против революционных действий, было запрещено рассматривать дела с участием представителей власти.

Административная юстиция – самостоятельная система специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездействием) или решениями администрации.

Особо выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции.

Институт административной юстиции укрепил свои позиции с развитием в середине XX в. концепции «социального» государства. «Социальное» государство не только обеспечивает в обществе соблюдение порядка управления и неприкосновенность личных прав и свобод, но и принимает на себя обязанность по поддержанию определенного уровня жизни граждан, предоставляя им социальные и экономические права и свободы.

Обязанности государства требуют не только увеличения его аппарата и числа государственных служащих, но еще и расширения и изменения полномочий органов государственного управления в области реализации прав граждан. Таким образом, создается дополнительная угроза столкновения интересов государства и личности, а значит, и нарушений прав человека и гражданина незаконными действиями представителей администрации. Именно поэтому в социальном государстве приобретает новое звучание основной постулат теории правового государства о том, что администрации надлежит подчиняться нормам права, которые являются одновременно основанием и пределами ее действия, такое подчинение должно быть гарантировано наличием в государстве механизма судебного контроля либо со стороны общих судов, либо судов специализированных.

Институт судебного контроля в большинстве стран мира реализуется через систему административной юстиции, которая возникла во второй половине XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция» длится в юридической науке и по сей день.

В науке административного права принято выделять три главных модели организации административной юстиции: англо-саксонскую, французскую и германскую. Организация судебного контроля за деятельностью администрации и формирование административной юстиции в любом государстве находится в зависимости от его исторических и правовых традиций.

УДК 342.951:351.82

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Э. Г. Гамидова

аспирант кафедры таможенного, административного и финансового права, Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского. E-mail: katallpa@mail.ru

Введение. Развитие административного законодательства в Российской Федерации является сегодня одной из самых актуальных проблем. За последние десятилетия именно административно-правовые отношения и нормативно-правовая база подверглись кардинальным изменениям. Одно из таких — принятие Кодекса административного судопроизводства. Однако недостаточное развитие отраслевой теории ведет к теоретическому «хаосу». Возникает вопрос о формировании самостоятельной отрасли права — административного процесса. В связи с этим понятия «административное судопроизводство» и «административная юстиция» начали конкурировать между собой. Одни ученые ставят между ними знак равенства, другие считают, что понятие «административная юстиция» устарело и именно административное судопроизводство является определяющим для развития административного процесса. Цель. Основная цель состоит в анализе понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция», рассмотрении моделей административного правосудия на примерах ряда европейских стран, а также изучении проблем развития административного процесса в Российской Федерации. Результаты. С принятием Кодекса административного судопроизводства формируется новая отрасль права — административный процесс. Исходя из этого, административное судопроизводство как вид административного процесса приходит на замену так называемой «квазиюстиции». Заключение. Автором сделаны выводы о значимости административного процесса как отрасли права, а также административного судопроизводства как вида административного процесса. Для стран Европы характерна специализация административного правосудия. Тем не менее, создание системы специализированных судов — всего лишь один из элементов административной юстиции. Важнее приблизить существующую судебную систему к мировым стандартам правосудия, что позволит сделать точный вывод о необходимости создания специализированных судов. Ключевые слова: административная юстиция, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства, специализированный суд.

Э01: 10.18500/1994-2540-2017-17-2-230-237 Введение

Административный процесс по праву можно считать феноменом административного права. О важности административного процесса как новой отрасли права давно ведутся дискуссии. Ведущие ученые-административисты, такие как Ю. Н. Старилов, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, благодаря своим многочисленным научным тру-

дам внесли ощутимый вклад в доктринальное развитие административного процессуального права. Однако единственной выработанной кон -цепции развития данной отрасли права все еще нет, она по-прежнему остается малоизученной и неструктурированной. Надежды на развитие административного процесса появились с принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) в 2015 г. Согласно Конституции РФ, а именно ч. 2 ст. 118: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» . Административное судопроизводство было поглощено гражданским процессом, но КАС РФ отменил декларативный характер данного положения. На сегодняшний день единого понимания административного процесса нет. Ученые выделяют управленческий и юрисдик-ционный подходы к понимаю этого термина. Так, согласно управленческому подходу, административный процесс — это «правовая деятельность исполнительно-распорядительных органов, урегулированная процессуальными нормами», в юрисдикционном понимании это «деятельность уполномоченных органов по разрешению правовых споров и применению мер принуждения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности» .

Развитие административного процесса в РФ проходит трудный путь. После Октябрьской революции 1917 г. развитие административного права и процесса практически прекратилось. В советское время интерес к данной отрасли тоже был неровным. Одна из проблем развития административного процессуального законодательства состоит в соотношении материального и процессуального права. До недавнего времени в административном праве отсутствовала структура, а именно нормы процессуальные, и лишь с принятием КАС РФ административное право приобрело отраслевое строение: материальное законодательство и процессуальное законодательство. Уникальность административного процесса состоит в том, что отношения между

субъектами носят не состязательный (как в гражданском и арбитражном процессах), а властный характер. В связи с этим пытаться свести понимание процесса к традиционному в данном случае не совсем корректно. Возникает вопрос: какие органы должны применять административно-процессуальные нормы? Предполагается, что должна быть создана определенная система органов административной юстиции. Предполагалось введение административных специализированных судов. От их введения законодатель не отказался, пока оно отложено. Тем не менее, вопрос о том, какой должна быть система административной юстиции, открыт.

Как уже отмечалось, характер отношений между субъектами — властный, а не состязательный, поэтому нам представляется верной позиция А. А. Демина: «… административные суды в Российской Федерации не могут входить в систему судебных органов власти, поскольку существующие виды процессуальных кодексов в этой системе не соответствуют сущности и особенностям разрешения правовых споров, вытекающих из властных отношений» .

Если обратиться к зарубежному опыту рассмотрения административных дел, то не всегда это находится в компетенции судов. В ряде стран созданы квазисудебные органы, такие как административные трибуналы, они не подконтрольны судам общей юрисдикции и не входят в судебную систему. Должна ли система административной юстиции входить в систему судебную — еще один дискуссионный вопрос. Если будут созданы специализированные суды, то ответ будет положительным.

На сегодняшний день системы административной юстиции в России нет. Однако введение системы специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления — важный элемент развития административного процесса как отрасли права. Ю. Н. Старилов отмечает: «Административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства, занимающегося рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленного на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан. Только при таких условиях данный правовой институт с юридической процессуальной точки зрения может быть назван административным процессом» .

Примечательно, что в данной позиции административная юстиция названа самостоятельной ветвью судопроизводства. Соотношений понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство» важно

для понимания административного процесса как отрасли права, а именно его процессуальной части. Ситуация складывается так, что два взаимосвязанных понятия неравноправны между собой. Системы административной юстиции нет, а судопроизводство провозглашено, в связи с чем четкие границы между ними провести сложно. Интересна позиция Ю. Н. Старилова: «Одним из важнейших теоретических выводов становится отказ от термина «административная юстиция» и замена его понятием «административное судопроизводство»» . Терминологический дисбаланс — один из факторов, замедляющий развитие административного процесса. Однако, на наш взгляд, взаимозаменяемость понятий нежелательна. Ведь в таком случае мы приходим к выводу о необязательности создания системы административной юстиции вообще.

Цель

Основная цель статьи состоит в анализе понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция», рассмотрении моделей административного правосудия на примерах ряда европейских стран, а также изучении проблем развития административного процесса в РФ.

Результаты

Говоря о месте административного процесса, стоит отметить, что на сегодняшний день четко выработанной позиции по этому вопросу нет. Административный процесс безуспешно относят как к отрасли законодательства, так и к подотрасли права. Нормы административного процессуального законодательства находятся во множестве источников, в силу своей специфики собрать их воедино не представляется возможным.

Учеными не раз предпринимались попытки систематизации процессуальных норм. В 2001 г. был представлен модельный проект Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» . Авторами выступили видные ученые-административисты Н. Г. Салищева и Е. Б. Абросимова. Впоследствии эти работы дали толчок к разработке Ко -декса административного судопроизводства .

С принятием КАС РФ в правовой доктрине вновь встал вопрос о месте административного процесса в системе права. Множество взглядов и отсутствие доктринальной определенности до сих пор не дают отнести административный процесс к самостоятельной отрасли права. Однако, если рассмотреть структуру административного процесса, можно выделить признаки, характерные для других самостоятельных отраслей про-

цессуального права: предмет, метод, отраслевые принципы, кодифицированное законодательство.

Все вышеназванные признаки присущи административному процессу. Предметом выступают административно- процессуальные отношения между уполномоченными субъектами (исполнительными органами власти, должностными лицами, государственными служащими), т. е. властеотношения. Признаки административного процесса выделил еще один ученый-административист А. А. Демин. Первый признак — публичный характер правоотношений, вызывающих спор, второй — спор, характерный для процессуальных отношений, третий признак — обязательное наличие трех сторон в деле, а именно две стороны и арбитр. «Трехсторонний характер правоотношений — необходимый признак административного процесса, хотя по нему административный процесс и не отличается от иных процессуальных отраслей права» . Тремя сторонами выступают в данном случае гражданин, должностное лицо и лицо, уполномоченное решить спор.

Несмотря на то, что дефиниция «административный процесс» на законодательном уровне не используется, на основе вышесказанного, выделив признаки административного процесса, мы придерживаемся мнения о самостоятельности новой отрасли права.

Уникальность административного процесса заключается в том, что он не тождественен гражданскому и арбитражному процессу, где одним из принципов выступает состязательность. Поэтому подход к систематизации норм административного процесса должен быть иным. Сегодня в России ведется масштабная судебная реформа. Законодатель стремится к унификации норм, к их единообразию. Отсутствие согласованности в вопросе «правильного» применения норм права (как процессуальных, так и материальных) создает условия для правовой неопределенности не только в процессе рассмотрения дела, но и после принятия по нему судебного акта, что может негативно повлиять на стабильность принимаемых решений . Итогом может стать принятие Единого гражданского процессуального кодекса (далее — Единый ГПК), который включит в себя нормы гражданского и арбитражного процессуального права. Законодатель планировал ввести и административное судопроизводство в Единый ГПК, но был принят КАС РФ как отдельный акт законодательства. Для дальнейшего развития административного процесса в РФ должна быть разработана определенная концепция. Интересна позиция по данному вопросу Н. Г. Салищевой. Ею были разработан ряд концепций развития

административного процессуального права. В одной из них Н. Г. Салищева выделяет три вида административного процесса:

1) административные процедуры регистрационного, лицензионного, разрешительного, уведомительного и иных видов делопроизводства, связанных с реализацией прав и обязанностей физических и юридических лиц в органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления;

2) административная юрисдикция как производство, связанное административным обжалованием незаконных актов: действий, бездействия и решений нижестоящих субъектов государственного управления вышестоящими субъектами государственного управления;

3) административная юстиция как специальный вид судопроизводства по жалобам на незаконные акты: действия, бездействия и решения органов государственного управления и их должностных лиц .

Так как административное судопроизводство оформилось с принятием КАС РФ, полагаем, что дальнейшая работа должна вестись по таким спорным вопросам, как создание органов административной юстиции, их место в судебной системе РФ, а также взаимодействие (именно взаимодействие, а не унификация) процессуального законодательства. Дальнейшее исследование вопросов единства процесса возможно, на наш взгляд, лишь в части общих принципов, задач и иных основополагающих правил отправления правосудия .

Вопрос создания специализированных административных судов в РФ также является дискуссионным. Административная юстиция в большинстве европейских стран развивается как обособленный институт. Во многих странах, таких как Бельгия, Испания, Румыния, административная юстиция не упоминается в конституциях, но существует. Прежде чем обозначить проблемы развития административной юстиции в РФ, рассмотрим модели административной юстиции. Д. Т. Караманукян в своей монографии «Административная юстиция в США» выделяет несколько моделей административной юстиции.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Первая модель — административная. Органы административной юстиции входят в исполнительную ветвь власти и неподконтрольны судам общей юрисдикции.

Вторая модель — общесудебная. Специализированные органы административной юстиции отсутствуют. Жалобы на действия органов исполнительной власти рассматриваются судами общей юрисдикции. Подобная модель характерна и для Российской Федерации.

Третья модель — квазисудебная. Административная юстиция представлена трибуналами, которые подконтрольны судам общей юрисдикции.

Четвертая модель — административно-судебная. Административная юстиция представлена системой специализированных административных судов, которые входят в судебную систему .

Как видно из вышесказанного, административная юстиция может быть представлена не только специализированными судами, но и квазисудебными органами, такими как трибуналы или коллегии. Что касается Российской Федерации, для нашей страны характерна вторая модель — общесудебная. Система специализированных судов на данный момент не создана. Мнения учебных разделились. В качестве аргументов «за» можно выделить » необходимость расширения судебно-правового контроля за действием государственных служащих в целях защиты прав и свобод граждан и иных физических и юридических лиц, а также укрепления законности по преодолению административных ошибок, распространенность и эффективную деятельность административной юстиции зарубежных странах» . В качестве аргумента «против» можно обозначить следующее: введение специализированных судов — проект дорогостоящий, понадобятся новые квалифицированные кадры, в то время как рассмотрением административных дел и так занимались судьи арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Конституция не выделяет специализированной системы административных судов, как это было предусмотрено «Основами законодательства Союза ССР и Союзных республик о судоустройстве», принятыми Верховным Советом СССР 13 ноября 1989 г. . «На конституционном уровне закреплен общий процессуальный режим судебной защиты прав и свобод, нарушенных действиями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и объединений. Но данное положение не является свидетельством отказа от самой административной юстиции как механизма осуществления правосудия по административным делам» .

Модель административной юстиции Нидерландов схожа с Российской. Система специализированных судов не создавалась с нуля, а в каждом районном суде была административная коллегия. Таким образом, в стране появилась система административной юстиции, которая входила в судебную систему. В России на сегодняшний день отсутствуют административные коллегии в районных судах, но существует специализация судей по административным делам,

а также судебная коллегия по административным делам Верховного Суда. Целесообразно ли ограничиться специализацией судей или стоит выделить административные коллегии при каждом районном суде — вопрос неоднозначный. На наш взгляд, это зависит от того, насколько будут загружены судьи, рассматривающие административные дела, поскольку административная коллегия как отдельная подсистема потребует расширения судейского штата.

Еще одним интересным примером является Великобритания. В России создание специализированной системы сводилось только лишь к судам. Никто не уделил должного внимания квазисудебным органам. В Великобритании действует система административных трибуналов -органов, осуществляющих судебные функции, но в то же время не входящих в судебную систему. К таким органам относятся, в частности, образовательный апелляционный трибунал, иммиграционный апелляционный трибунал, трибунал по вопросам занятости, трибунал по социальному обеспечению, трибунал по налогу на добавленную стоимость, трибунал по вопросам дорожного движения . Решение трибунала может быть обжаловано в Высоком суде, решение Высокого суда — в Апелляционном суде.

Для России введение трибуналов не представляется возможным, а вот система административных коллегий, созданных в районных судах, может стать шагом к появлению в будущем обособленной системы административных судов. Можно сделать вывод, что для европейских стран характерна специализация органов административной юстиции. Если оценивать перспективы введения специализированной системы административных судов, то фактором, препятствующим этому процессу, является неоднородное регулирование порядка деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, необходимо унифицировать правоприменительную практику судов и привести в соответствие нормы арбитражного и гражданского процессуального законодательства . В перспективе это станет возможным с принятием Единого ГПК. При разобщенности двух процессуальных законодательств введение системы, отличной от них, выделяющейся спецификой регулируемых отношений, внесет большую раздробленность в судебную систему.

Еще одним вопросом, требующим разъяснения, является соотношение понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция». Нами отмечалось, что некоторые ученые ставят знак равенства между данными понятиями, что, на наш взгляд, неверно.

Административная юстиция представляет собой систему судебных (квазисудебных) органов, которые рассматривают административные дела, возбуждаемые по искам граждан, считающих, что действиями и решениями органов управления и государственных служащих нарушены их права и свободы .

Административное судопроизводство мы понимаем как средство рассмотрения административных дел, порядок рассмотрения которых регламентируется КАС РФ.

Понятия «административное судопроизводство» и «административная юстиция» не могут заменять друг друга или быть одинаковыми, «институт административной юстиции более сложное правовое образование, включающее материально-правовые, компетенционные и процессуальные нормы» .

В юридической литературе отождествляют не только эти два понятия. В силу неструктурированности административного процесса происходит подмена понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство» либо отождествляются все три дефиниции. Административное судопроизводство как понятие сформировалось в законодательстве раньше, чем декларативные по характеру административный процесс и административная юстиция. Согласно ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса, «арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности» . Система административной юстиции в России все еще не создана, а административный процесс, понимаемый нами как отрасль права и деятельность судов, рассматривающих административные дела, находится на стадии формирования.

Заключение

Развитие административного процесса в Российской Федерации происходит неровно. Интерес к нему возрос не так давно, и лишь некоторые ученые-административисты до последнего отстаивали необходимость кодификации административно-процессуальных норм и создания административной юстиции. В 2015 г. вступил в силу КАС РФ, и это стало новой вехой в развитии административного процессуального права. Сегодня все больше исследователей относят административный процесс к самостоятельной отрасли права, выделяя предмет и метод, отраслевые принципы, кодификацию отрасли. Тем

не менее, говорить о абсолютной самостоятельности отрасли пока рано. Административный процесс находится на стадии формирования.

Развитие нового вида процессуального законодательства прошло быстрее, чем его научное исследование. Недостаточная изученность привела к тому, что нет единой, выработанной и научно обоснованной концепции развития административного процесса. Недостаточно раскрыт вопрос уникальности административно-правовых отношений, из-за этого административный процесс некорректно отождествляют с гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Хотя вопрос унификации процессуального законодательства на сегодняшний день является одним из приоритетных в юриспруденции, унификация должна пройти, в первую очередь, в отношении гражданского и арбитражного законодательства.

Проблемы теории административного процесса приводят к подмене понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Эти дефиниции неравнозначны. Институт административной юстиции можно охарактеризовать как комплексный правовой институт, а административное судопроизводство — процессуальный механизм административной юстиции . Эти два института являются составляющими административного процесса. Отказываться от термина «административная юстиция» нельзя. Одно из верных, на наш взгляд, определений данного института было дано Ю. Н. Ста-риловым: «…это квазиюстиция — юстиция, контролирующая администрацию, но существующая внутри самой администрации» .

Хотя вопрос создания системы административной юстиции в РФ является спорным, анализ специализированных административных органов в европейский странах говорит, о том, что для них характерна специализация органов административной юстиции, кроме того, данный опыт успешен.

В нашей стране недостаточно внимания уделили изучению органов юстиции в зарубежных странах. Все свелось к созданию административных судов, однако в некоторых странах есть квазисудебные органы, например административные трибуналы. Они не входят в судебною систему, но их решения могут быть обжалованы в судах. Одной из важных причин, по которой вопрос создания специализированных органов был отложен, — экономическая. Как показывает опыт зарубежных стран, можно найти более экономичные способы создания административной юстиции, например, создание коллегий в районных судах.

За выделение административной специализации в судах общей юрисдикции выступали многие ученые. В юридической литературе немало сказано о переходе административной юстиции к административному судопроизводству. На наш взгляд, правильнее было бы так: «от административного судопроизводства к административной юстиции», так как оформленное благодаря КАС РФ административное судопроизводство перестало быть декларативным, стало возможным надеяться на создание специализированных административных органов. Тем не менее, хотя создание специализированных органов является желательным, на наш взгляд, итогом административной реформы в РФ, первостепенной задачей выступает работа по приближению существующей судебной системы к мировым стандартам правосудия, что позволит сделать точный вывод о необходимости создания специализированных судов или квазисудебных органов.

Список литературы

2014. № 31, ст. 4398.

3. Демин А. А. Административный процесс — самостоятельный вид процессуального права // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Ста-рилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 732-740.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2015. 11 марта.

12. Караманукян Д. Т. Административная юстиция США. Омск, 2014. 124 с.

13. Бочарникова Н. А. Административные суды в борьбе с административными ошибками органов исполнительной власти в Российской Федерации // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Ста-рилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 488-499.

15. ЛусегеноваЗ. С. Современная модель административного правосудия // Судья. 2015. № 6 (54). С. 17-20.

17. Соколов И. А., Студеникина М. С. Административная юстиция : организационный и процессуальный аспекты // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 589-597.

18. Мартынов А. В. Состоится ли в 2013 году формирование полноценной модели российской административной юстиции // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. C. 673-688.

19. Шергин А. П. О понимании административного судопроизводства // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. C. 752-760.

21. Салищева Н. Г. Проблемы развития административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального

стративное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 211-275.

Образец для цитирования:

Administrative Justice and Administrative Judicial Proceedings in the Russian Federation

E. G. Gamidova

Saratov State University,

83, Astrakhanskaya str., Saratov, 410012, Russia

E-mail: katallpa@mail.ru

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

9. Kontseptsii razvitiia rossiiskogo zakonodatel ‘stva . Moscow,

2014. 128 p. (in Russian).

2015. 544 p. (in Russian).

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *