Конституционная реформа

Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.

Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной ситуацией, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания. В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права.

К особенностям конституционной реформы можно отнести следующее:

1. Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.

2. Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу.

3. Конституционная реформа призвана иметь характер поэтапного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как структуру в целом, так и отдельные институты.

4. По масштабу действия различают полные и частичные реформы. В первом случае речь идет не о простом усовершенствовании законодательства, а о качественном развитии правовых органов.

Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие:

1. Внутриполитическая причина. Смена формы правления либо политического режима вызывает необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов, ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимыми издержками и противовесами.

2. Переход к новой форме государственно-территориального устройства, т. е. переход от РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, в новую федерацию республик, краев, областей.

3. Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе.

4. Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы,

5. Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости.

После августа 1991 г. в стране сложилась новая внутриполитическая обстановка. Распался Союз, рухнул тоталитарный режим, ушла в небытие КПСС, началась ломка старой экономической системы общества.

Однако сразу нельзя было уничтожить прежнюю правовую систему общества. В ней происходили лишь принципиальные изменения. Наглядным свидетельством этого являются те изменения и дополнения, которые вносились в Конституцию РСФСР 1978 г. В частности, в связи с новыми веяниями в ст. 12 Конституции вносится дополнение о продаже или ином отчуждении земельных участков, т. е. признается частная собственность на землю, но не пахотную. Подобная судьба постигла многие статьи Конституции, которые уже не соответствовали новым реалиям, сложившимся в Российской Федерации.

Вместе с тем в Конституцию вносятся новые статьи. Так, появляются ст. 11, регламентирующая несколько иначе статус государственной собственности Российской Федерации; ст. 67, закрепляющая за гражданами право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, и т. д.

Но как бы ни обновлялась Конституция РСФСР, она все же ни по структуре, ни по содержанию не могла служить юридической базой тех коренных преобразований, которые осуществлялись или осуществляются в Российской Федерации. Требовался новый основной закон государства, отражающий сложившиеся в стране принципиально иные общественные отношения по сравнению с теми, которые навязала обществу Советская власть. В результате Съездом народных депутатов Российской Федерации принято два постановления о подготовке проекта новой Конституции, так как старая включала в себя всевластие Советов, и это был тот барьер, перед которым начали останавливаться реформы.

Кроме этого существовал психологический барьер в сознании граждан, привыкших за многие годы Советской власти к определенной форме правления и плохо понимавших, зачем ее менять. В условиях кризиса экономики, обострившихся социальных и национальных противоречий в обществе мирная смена конституции оказалась невозможна, и развитие событий привело к вооруженному противостоянию в октябре 1993 г. Верховный Совет РСФСР был распущен, и 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция России — впервые Конституция действительно суверенного государства, которая покончила с всевластием Советов, установив впервые реально демократические основы построения общества и государства.

1. ВНЕСЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
1.1. Право законодательной инициативы в соответствии со статьей 76 Конституции Республики Татарстан принадлежит (далее — субъекты права законодательной инициативы):
1. Президенту Республики Татарстан;
2. депутатам Государственного Совета Республики Татарстан;
3. Президиуму Государственного Совета Республики Татарстан;
4. комитетам Государственного Совета Республики Татарстан;
5. Кабинету Министров Республики Татарстан;
6. Государственному Советнику Республики Татарстан;
7. Прокурору Республики Татарстан;
8. представительным органам местного самоуправления;
9. Конституционному суду Республики Татарстан (по вопросам его ведения);
10. Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан (по вопросам ее ведения);
11. Уполномоченному по правам человека в Республике Татарстан (по вопросам его ведения).
Право законодательной инициативы по внесению изменений в Конституцию Республики Татарстан принадлежит Президенту Республики Татарстан, не менее одной трети от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Татарстан (далее – Государственный Совет), Президиуму Государственного Совета, Конституционному суду Республики Татарстан.
1.2. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственный Совет (статья 83 Регламента):
— законопроектов;
— законопроектов о внесении изменений в законы Республики Татарстан либо о признании этих законов или их отдельных положений утратившими силу;
— поправок к законопроектам.
1.3. При внесении законопроекта в Государственный Совет субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены (статья 84 Регламента):
— текст законопроекта, в том числе на цифровом носителе, с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;
— пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;
— перечень актов законодательства Республики Татарстан, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;
— финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
— сравнительная таблица (в случае внесения законопроекта о внесении изменений в закон Республики Татарстан);
— документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством (по проектам законов Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан, исполнении бюджета Республики Татарстан);
— документы и материалы, подтверждающие согласие населения и соблюдение установленной федеральным законом процедуры при преобразовании, изменении границ муниципальных образований (по проектам законов Республики Татарстан о преобразовании, изменении границ муниципальных образований);
— документы и материалы, подтверждающие выполнение требований и соблюдение процедуры, установленных Законом Республики Татарстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» (по проектам законов Республики Татарстан по вопросам изменения административно-территориального устройства Республики Татарстан).
При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом (Кабинетом Министров Республики Татарстан, Конституционным судом Республики Татарстан, представительными органами местного самоуправления и т.д.) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственном Совете по данному законопроекту. При внесении законопроекта группой депутатов вместе с текстом законопроекта в Государственный Совет представляется предложение о депутате-докладчике по данному законопроекту.
Текст законопроекта, пояснительная записка, иные документы и материалы должны быть представлены на обоих государственных языках Республики Татарстан, за исключением решений, заключений, отзывов и иных документов, которые в соответствии с установленными в соответствующем органе правилами делопроизводства принимаются (оформляются) на одном из государственных языков Республики Татарстан. В этом случае субъект права законодательной инициативы представляет указанный документ на языке оригинала с приложением перевода данного документа на другом государственном языке Республики Татарстан.
2. ПОДГОТОВКА ПРОЕКТА ЗАКОНА К РАССМОТРЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ СОВЕТОМ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
2.1. Председатель Государственного Совета направляет поступивший законопроект в:
— соответствующий комитет, комитет-соисполнитель (при необходимости) и депутатские объединения (часть 1 статьи 87 Регламента);
— Правовое управление Аппарата Государственного Совета (часть 2 статьи 87 Регламента).
2.2. Законопроект подлежит предварительному обсуждению на заседании ответственного комитета Государственного Совета, по результатам рассмотрения которого выносится одно из следующих решений (статья 92 Регламента):
— включить вопрос о законопроекте в повестку дня заседания Государственного Совета;
— направить законопроект на доработку, предложив инициатору доработать законопроект с возможным привлечением других органов и организаций;
— отклонить законопроект по мотивам несвоевременности, достаточности действующего законодательного регулирования либо невозможности его изменения.
2.3. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственным Советом в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Президиум Государственного Совета, который с учетом заключений депутатских объединений и комитетов, Правового управления Аппарата Государственного Совета решает вопрос о готовности проекта закона Республики Татарстан для включения его в повестку дня заседания Государственного Совета, либо направляет законопроект инициатору на доработку, либо отклоняет законопроект (части 2 и 5 статьи 92 Регламента).
2.4. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право (часть 4 статьи 90):
1) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта;
2) по предложению ответственного комитета или по собственной инициативе отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.
3. РАССМОТРЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА В ПЕРВОМ ЧТЕНИИ
3.1. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы о законопроекте и содоклада ответственного комитета (статья 95 Регламента).
3.2. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения и замечания депутатов, Президента Республики Татарстан, Кабинета Министров Республики Татарстан, Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан, Уполномоченного по правам ребенка в Республике Татарстан, Прокурора Республики Татарстан, Общественной палаты Республики Татарстан, представителей Правового управления Аппарата Государственного Совета, экспертов и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении (часть 5 статьи 95 Регламента).
При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета Республики Татарстан, в обязательном порядке заслушивается заключение Президента Республики Татарстан (часть 6 статьи 95 Регламента).
3.4. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственный Совет принимает одно из следующих решений (статья 96 Регламента):
— принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний, высказанных в виде поправок;
— принять законопроект в первом чтении и вынести его на народное обсуждение;
— отклонить законопроект.
3.5. Государственный Совет может принять решение о рассмотрении законопроекта в ходе одного заседания. В этом случае срок внесения поправок устанавливается в течение определенного времени дня заседания Государственного Совета либо, при отсутствии возражений депутатов, иных субъектов права законодательной инициативы или их представителей, участвующих в заседании Государственного Совета, Государственный Совет может принять решение о принятии законопроекта в двух чтениях — первом и третьем без перехода ко второму чтению при условии, что имеются положительные заключения юридической и лингвистической экспертиз (часть 6 статьи 96 Регламента).
3.6. Постановление Государственного Совета о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 76 Конституции Республики Татарстан (статья 97 Регламента).
4. РАССМОТРЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА ВО ВТОРОМ ЧТЕНИИ
4.1. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в письменной форме в ответственный комитет. Срок внесения поправок составляет один месяц со дня принятия законопроекта в первом чтении, если иной срок внесения поправок не установлен Государственным Советом (статья 98 Регламента).
4.2. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции и законам Республики Татарстан. В случае, если комитет признает поправки противоречащими Конституции и законам Республики Татарстан, он сообщает об этом автору поправки. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете либо снять их с рассмотрения комитета (статья 99 Регламента).
4.3. Поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета (статья 99 Регламента).
4.4. Законопроект с таблицей поправок, рекомендованных к отклонению, и таблицей одобренных поправок после рассмотрения на заседании комитета направляется в Президиум Государственного Совета для включения в перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению Государственным Советом во втором чтении (часть 5 статьи 99 Регламента).
4.5. При рассмотрении законопроекта во втором чтении председатель либо представитель ответственного комитета выступает с докладом по законопроекту. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках, заключениях и результатах их рассмотрения (статья 103 Регламента).
4.6. В случае, если не имеется возражений против поправок, одобренных ответственным комитетом и рекомендуемых им для внесения в текст законопроекта, на голосование ставится вопрос о принятии поправок в целом (часть 3 статьи 103 Регламента).
4.7. Рассмотрение таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, происходит отдельно по каждой поправке (статья 103 Регламента).
4.8. По окончании голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении (часть 8 статьи 103 Регламента).
4.9. После рассмотрения законопроекта во втором чтении с учетом принятых поправок Государственный Совет может принять одно из следующих решений (части 9-11 статьи 103 Регламента):
— о принятии законопроекта во втором чтении;
— о возвращении законопроекта в ответственный комитет (комиссию) на доработку, если по итогам голосования предложение о принятии закона во втором чтении не набрало необходимого числа голосов;
— об отклонении (если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов);
— о принятии закона в целом (только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что юридическая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены и имеются соответствующие положительные заключения).
5. РАССМОТРЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА В ТРЕТЬЕМ ЧТЕНИИ
5.1. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения в устанавливаемый Государственным Советом срок с участием Правового управления Аппарата Государственного Совета возможных внутренних юридических противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении, в Управление документационного обеспечения Аппарата Государственного Совета на предмет проверки соответствия текста законопроекта лингвистическим требованиям и в Комиссию Государственного Совета по установлению идентичности текстов законов Республики Татарстан на татарском и русском языках (статья 104 Регламента).
5.2. По завершении этой работы законопроект в течение 14 дней представляется в Президиум Государственного Совета для включения в перечень законопроектов, рассматриваемых в третьем чтении (статья 104 Регламента).
5.3. Закон Республики Татарстан считается принятым, если за него проголосовало большинство от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Татарстан. Решение о принятии закона оформляется соответствующим постановлением Государственного Совета без дополнительного голосования (часть 6 статьи 105 Регламента).
6. ПОДПИСАНИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ ЗАКОНА В СИЛУ

6.1. Принятый Государственным Советом закон Республики Татарстан в течение 14 календарных дней направляется Президенту Республики Татарстан (статья 79 Конституции Республики Татарстан, статья 106 Регламента).
6.2. Принятый Государственным Советом закон направляется Президенту Республики Татарстан только после получения заключения Комиссии Государственного Совета по установлению идентичности текстов законов Республики Татарстан на татарском и русском языках (статья 106 Регламента).
6.3 Президент Республики Татарстан в течение 14 календарных дней с момента его поступления (статья 79 Конституции Республики Татарстан, часть 5 статьи 106 Регламента):
— подписывает и обнародует закон Республики Татарстан на русском и татарском языках;
— отклоняет закон.
6.4. Законы Республики Татарстан вступают в силу одновременно на всей территории Республики Татарстан со дня их официального опубликования в газетах «Республика Татарстан» и «Ватаным Татарстан», если в указанных актах не установлен иной порядок вступления их в силу (статья 6 Закона Республики Татарстан от 6 августа 2003 года № 27-ЗРТ «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Татарстан и других актов, принятых Государственным Советом Республики Татарстан и его Президиумом»).
6.5. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен иной, более поздний, срок вступления их в силу (статья 6 Закона Республики Татарстан от 31 октября 2002 года № 21-ЗРТ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина»).

7. РАССМОТРЕНИЕ ЗАКОНА, ОТКЛОНЕННОГО ПРЕЗИДЕНТОМ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
7.1. В случае отклонения Президентом Республики Татарстан закона Республики Татарстан указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (часть 6 статьи 106 Регламента).
7.2. Закон Республики Татарстан, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Президентом Республики Татарстан и подлежит подписанию и обнародованию в семидневный срок (часть 7 статьи 106 Регламента).
7.3. Для преодоления возникших разногласий в отдельных положениях закона создается согласительная комиссия, которая вносит закон не позднее чем в двухмесячный срок со дня ее образования в Президиум Государственного Совета для принятия решений (часть 8 статьи 106 Регламента).
7.4. При повторном рассмотрении закона Республики Татарстан, отклоненного Президентом Республики Татарстан, обсуждаются только предложения согласительной комиссии (часть 12 статьи 106 Регламента).
7.5. После этого на голосование ставится предложение о повторном принятии закона Республики Татарстан в редакции согласительной комиссии (часть 12 статьи 106 Регламента).
7.6. Повторно принятый Государственным Советом закон Республики Татарстан направляется Президенту Республики Татарстан для подписания и обнародования (часть 13 статьи 106 Регламента).

Скачать схему законодательного процесса (*.doc)

Вопрос: Об обосновании необходимости внесения изменений в существенные условия заключенного контракта.

Ответ:

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 27 ноября 2019 г. N 24-03-07/92104

Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России (далее — Департамент), рассмотрев обращение ЗАО по вопросу о разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ) в части применения пункта 8 части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ, сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 11.8 Регламента Министерства финансов Российском Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14 сентября 2018 г. N 194н, Минфином России не осуществляется разъяснение законодательства Российской Федерации, практики его применения, практики применения нормативных правовых актов Минфина России, а также толкование норм, терминов и понятий, за исключением случаев, если на него возложена соответствующая обязанность или если это необходимо для обоснования решения, принятого по обращению.

Также Минфин России не обладает ни надзорными, ни контрольными функциями и (или) полномочиями в отношении осуществляемых закупок, в связи с чем не вправе рассматривать вопрос о правомерности совершенных и (или) совершаемых действий участниками контрактной системы в сфере закупок.

Вместе с тем Департамент считает возможным сообщить следующее.

Подпунктом «а» пункта 64 статьи 1 Федерального закона от 1 мая 2019 г. N 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено внесение изменений в часть 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ, положения которой распространяются в том числе на контракты, заключенные до 1 июля 2019 г.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон, в том числе в случае, если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, цена которого составляет или превышает предельный размер (предельные размеры) цены, установленный Правительством Российской Федерации, возникли не зависящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию.

Предусмотренное пунктом 8 части 1 статьи 95 Закона N 44-ФЗ изменение осуществляется при наличии в письменной форме обоснования такого изменения на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно и при условии, что такое изменение не приведет к увеличению срока исполнения контракта и (или) цены контракта более чем на тридцать процентов. При этом в указанный срок не включается срок получения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в нее изменений.

Таким образом, обоснование необходимости изменений существенных условий контракта при его исполнении подготавливается на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации в письменной форме.

При этом Законом N 44-ФЗ иных ограничений и требований к содержанию письменного обоснования о необходимости внесения изменений в существенные условия заключенного контракта не предусмотрено.

Совет Федерации поддержал законопроект о конституционной реформе. Голосование в верхней палате парламента состоялось через несколько часов после того, как эту инициативу в третьем чтении одобрила Госдума.

Законопроект даёт право президенту Владимиру Путину после 2024 ещё два раза участвовать в выборах главы государства. Кроме того в рамках реформы Кремль планирует значительно расширить президентские полномочия в вопросах формировании правительства, он получит право инициировать увольнение судей Конституционного и Верховного судов, а также сохранит неприкосновенность даже после отставки.

Одновременно в основной закон вносят положения об обязательной индексации пенсий, о минимальном размере оплаты труда, а также о сохранении веры в Бога, о защите исторической правды и института брака как союза мужчины и женщины.

После подписания президентом текст поправок в основной закон должен быть рассмотрен Конституционным судом. Затем, как сказано в документе, реформу собираются вынести на всероссийское голосование, которое Владимир Путин обещал провести 22 апреля. Только после этого, по словам президента, изменения вступят в силу.

Поправки в Конституцию рассматриваются на фоне акций протеста. После заявления Путина о готовности в новым президентским срока десятки людей вышли на одиночные пикеты в центре Москвы. Противники реформы подали заявку на проведение крупного митинга. После этого власти объявили о запрете массовых мероприятий численностью более 5 тыс. человек, сославшись на угрозу распространения коронавируса.

Подписывайтесь на Euronews в социальных сетях
Telegram, Одноклассники, ВКонтакте,
Facebook, Twitter и Instagram.

Эфир и программы Euronews можно смотреть
на нашем канале в YouTube

Закон РФ «О поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ вступил в силу 14 марта 2020 года, именно в этот день он был официально опубликован после одобрения необходимым числом законодательных собраний субъектов РФ.

Впервые за всю историю действия Конституции Российской Федерации изменения вносятся во все 6 глав Конституции, в которые в принципе допустимо вносить оправки. Это главы с 3 по 8. Напомню, что всего в главном законе государства 9 глав (3 – «неизменяемые»), таким образом, изменения затронули 2/3 структуры Конституции. Если исходить из объема только изменяемых глав, то их содержание будет обновлено более чем на 40%.

Ранее в текст Конституции уже вносились поправки, дважды в 2008 году, и дважды в 2014 году. Однако эти изменения были «точечными», затрагивали не более 3 глав Конституции, а содержание Закона Российской Федерации о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации исчерпывалось 1 страницей текста. Грядущие изменения куда более масштабны. Закон Российской Федерации о новой поправке – это почти 90 страниц текста, из них новое содержание – почти 70 страниц. И при этом – это, юридически, всего одна поправка. Так как, согласно положениям самой Конституции (ее 9 глава) и конкретизирующим ее требованиям специального Федерального закона (от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»), «одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста». В этом случае взаимосвязанность изменений доказывается самим предметом поправок. Это публичная власть, ее система и функционирование в России. Феномен власти уникален, изучается многими науками, от философии до психологии. По точному замечанию английского философа и математика Б. Рассела, ее главное свойство – это инклюзивность. Власть охватывает все отношения, включает в свою орбиту всех, кто вообще является частью социума.

Но исключительность конституционной реформы и пятого в истории новейшего российского государства Закона о поправке в Конституцию Российской Федерации связана не только с уникальным предметом изменений. Впервые реализуется особый способ вступления в силу такого закона, изменяется сама структура закона о поправке. Если прежде в законах, изменяющих Конституцию Российской Федерации, имелось всего 2 статьи (содержательная статья, где закрепляюсь новая конституционная норма) и процессуальная (которая решала вопрос о сроках вступления в силу закона и моменте начала применения новой нормы), в Законе о поправке 2020 года три статьи, из них две (2 и 3) описывают конституционный законодательный процесс. Обусловлено это тем, что порядок принятия нового закона отличается от того, который закреплен в 9 главе Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе №33-ФЗ, так как добавляет два новых (дополнительных) юридических условия реализации реформы. Первое дополнительное условие – положительное заключение Конституционного Суда Российской Федерации, в котором Суд должен был подтвердить либо опровергнуть конституционность обновленной процедуры изменения Конституции Российской Федерации и оценить вносимые изменения с точки зрения их соответствия неизменяемым 1 и 2 главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя и базовые конституционные права и свободы. Положительное заключение Конституционного Суда было принято 16 марта 2020 г. Только после этого стало возможно назначение всероссийского голосования по вопросу об одобрении (не одобрении) вносимых изменений избирательным корпусом Российской Федерации. Голосование состоится 22 апреля 2020 г. И именно порядок такого голосования описан во второй (дополнительной) процессуальной статье Закона о поправке, так как такое голосование не является референдумом, оно реализуется впервые и законодательно регулируется также «с нуля».

С точки зрения содержания вносимых изменений, их можно разделить на те, которые непосредственно изменяют организацию публичной власти в России, и те, которые идеологически оформляют такое изменение (закрепление новых конституционных ценностей). В части первых изменений также можно выделить два направления.

Первое направление – перераспределение полномочий между палатами федерального парламента и Президентом в вопросах формирования (а, значит, и фактического влияния на деятельность) Правительства, Конституционного Суда и органов прокуратуры. Общий вектор – некоторое расширение возможностей парламентского контроля за процессом назначения на должности в высших эшелонах российской исполнительной власти и тех государственных органов, которые осуществляют контрольные (надзорные) функции. Так, Президент РФ готов взять на себя обязательство проводить предварительные консультации с Советом Федерации при назначении на должности тех руководителей федеральных министерств и ведомств, непосредственное руководство которыми осуществляет он сам, а не Правительство РФ (т.н. «силовой блок» в структурах исполнительной власти). Такие же предварительные консультации будут проводиться в Совете Федерации при назначениях прокуроров субъектов РФ.

Второе направление – изменение статуса Государственного совета, созданного в качестве совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства (согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2000 г.), преобразование его в «Государственный Совет Российской Федерации» (такая редакция наименования предложена поправкой). И именно эта конституционная новелла вызывает самые большие споры. Вопросы, прозвучавшие в экспертном сообществе, можно свести к трем основным.

Первый: вопрос компетенции. Все полномочия в Конституции поделены, их глобальное перераспределение не входит в замысел реформы. Чем же будет заниматься новый конституционный орган? Интерес подогревается загадкой части первой статьи 11 Конституции РФ. В ней определен закрытый перечень федеральных органов государственной власти (Президент РФ, обе палаты Федерального Собрания, Правительство РФ и федеральные суды). На языке юриспруденции закрытый перечень означает, что других органов федеральной государственной власти быть не может. Второй: вопрос процедуры. В некотором смысле новый государственный орган – «кот в мешке». Его институциональный дизайн еще предстоит сконструировать, отразив необходимый минимум содержательных решений в федеральном (но не в федеральном конституционном) законе. С уверенностью можно лишь сказать, что формировать Государственный Совет РФ будет Президент РФ (это предусмотрено поправками). Можно ли федеральным и региональным парламентариям (а именно они принимают учредительное решение) определять свою позицию авансом? Третий: вопрос представительства. Кто выражает волю и интересы субъектов Российской Федерации? Совет Федерации или Государственный Совет?

При всей сложности обозначенных вопросов, анализ содержания неизменяемых глав Конституции РФ позволяет увидеть рациональный смысл изменений и даже сделать некоторые прогнозы. Прежде всего, отмечу, что ограничения процитированной выше статьи 11 Конституции Российской Федерации адресованы только тем органам федеральной государственной власти, которые могут быть отнесены к одной из трех ее ветвей (законодательной, исполнительной или судебной). Между тем, за пределами этой триады находится внушительное количество федеральных государственных органов с особым статусом, чьей основной или даже единственной функцией является публичный (государственный) контроль (или надзор). Это Счетная Палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры и некоторые иные федеральные государственные органы. Следуя этой логике, можно предположить, что Государственный Совет РФ (если он вообще получит статус государственного органа, что совсем не обязательно) будет не федеральным органом государственной власти, а федеральным государственным органом (в публичном праве такое разграничение принципиально). Отвечая на второй вопрос, надо помнить, что юридическая природа конституций как законов, содержащих ограничения для государственной власти, предполагает, что границы обязательно устанавливаются для высших органов государственной власти. Но она не требует установления таких границ для всех упомянутых в ней государственных органов и должностных лиц. Например, об Уполномоченном по правам человека в РФ мы узнаем из статьи 103 Конституции РФ (эта статья описывает полномочия Государственной Думы), а также из Федерального конституционного закона, принятого в силу прямого указания Конституции. Именно закон, а не Конституция, определяет порядок деятельности омбудсмена. Аналогичный прием будет использован и в отношении Государственного Совета РФ: учреждающей статьей станет 83 статья Конституции РФ (она описывает полномочия Президента РФ), а детали статуса будут урегулированы федеральным законом. И, как всякий правовой акт, федеральный закон о Государственном Совете РФ будет уточняться по мере необходимости (и в силу доминирования тех или иных публичных интересов).

Ну, а на третий вопрос, наверное, ответит сама жизнь. Изменение Конституции является лишь формой для политических трансформаций. Всегда есть замысел реформ, ее юридическое воплощение и реальные (не всегда предсказуемые) результаты. Хочу напомнить, что во второй половине 90-х годов прошлого века самым эффективным федеральным органом государственной власти в России стал Совет Федерации. Он обеспечил стабильность государства в ситуации, когда Государственная Дума и Президент с трудом находили общий политический язык. Я разделяю позицию тех экспертов, которые связывают эффективность и высочайшую легитимность Совета Федерации того периода с порядком его формирования, с присутствием в его составе двух главных лиц субъекта РФ: губернатора (президента республики) и главы регионального парламента. Если реформируемый Государственный Совет сможет использовать конструктивный эффект непосредственного присутствия в федеральной политической повестке региональных интересов, вполне возможно решение многих глубинных проблем российской государственности, например, реформирование межбюджетных отношений, преодоление диспропорций в развитии территорий и других.

Наталья Филиппова
Доктор юридических наук, кандидат политических наук,
зав. кафедрой государственного и муниципального права
Сургутского государственного университета,
Заслуженный юрист Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *