Постановление конституционного суда о местном самоуправлении

7 августа 2019

3 июля 2019 года Конституционный Суд РФ принял Постановление по делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма. Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба администрации городского округа Верхняя Пышма.

По мнению заявителя, считающего правопреемником местных Советов народных депутатов РСФСР исключительно органы государственной, но не муниципальной власти, оспариваемые законоположения — в той мере, в какой по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они служат нормативным основанием для возложения на орган местного самоуправления обязательств по возмещению гражданам убытков, причиненных решениями (действиями) местных органов государственной власти РСФСР, — ставят под сомнение должное финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления соразмерно его полномочиям, порождают угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их обязанностей, включая создание условий для реализации прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления и право граждан на его осуществление, а потому противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 130 (часть 1), 132 и 133.

Конституционный Суд РФ прекратил производство по делу в части проверки конституционности пункта 4 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве нарушающего права муниципальных образований.

С точки зрения своего конституционно-правового статуса местное самоуправление является обязательной на всей территории России формой публично-территориальной самоорганизации населения и одновременно представляет собой неотъемлемую часть единого механизма управления делами государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными и региональными органами государственной власти участвуют в конституционно закрепленных пределах в осуществлении на соответствующей территории функций демократического, правового и социального государства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2016 года N 13-П).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 53 о праве на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, каждый имеет право и на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) муниципальных органов и их должностных лиц. То обстоятельство, что это объективно ведет к уменьшению финансовых ресурсов, предназначенных для решения вопросов местного значения, не может рассматриваться как основание для отказа в защите данного права.

По смыслу статьи 12 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 130 — 132, законодатель, регулируя вопросы правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления, обязан обеспечить сохранение непрерывности осуществления властных функций. Перемены, произошедшие в организации местной власти, изменение правовой природы и полномочий органов, осуществляющих публичную власть на местах, сами по себе не предполагают лишения гражданина права на возмещение вреда, который в качестве последствия незаконных действий (бездействия) уже не существующих органов власти возник для него в настоящее время. Иное противоречило бы вытекающим из статей 2, 17, 18, 45, 52, 53 и 55 Конституции Российской Федерации гарантиям государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, запрету произвольного их ограничения, требованиям справедливости юридической ответственности и ее соразмерности конституционно значимым целям. С учетом названных конституционных предписаний правопреемство в широком своем значении должно пониматься в части ответственности муниципальных образований за действия (бездействие), совершенные их предшественниками — носителями публичной власти на соответствующей территории.

Решение вопроса правопреемства государственных органов и органов местного самоуправления в вопросах ответственности за решения, принятые до разграничения публичной власти на государственную и местную, в правовом регулировании и практике его применения в любом случае должно основываться на вытекающих из статей 17, 19 и 55 Конституции Российской Федерации принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности. Кроме того, принимаемые в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти и вместе с тем соответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, что предполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 года N 2-П).

Поэтому, в частности, обязанность муниципальных образований возместить за счет местного бюджета гражданам ущерб в связи со сносом принадлежащих им построек, возведенных ранее в нарушение установленных требований в охранной зоне опасного производственного объекта на земельном участке, предоставленном для целей садоводства местными органами государственной власти РСФСР, может возникать только в том случае, если полномочия этих органов осуществлялись в той сфере, которая фактически относится в настоящее время к вопросам местного значения. Иное могло бы привести к нарушению гарантий местного самоуправления, закрепленных статьями 12, 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации.

Полномочия по предоставлению земельных участков и земельному контролю не могут рассматриваться — ни в действующем законодательстве, ни в правовом регулировании прежних лет — исключительно как связанные с разрешением вопросов местного значения, а значит, орган местного самоуправления не должен в качестве единственного правопреемника нести всю полноту ответственности за действия (бездействие) органов государственной власти РСФСР на местах, при которых были выделены земельные участки для ведения садоводства и не обеспечен контроль за соблюдением ограничений при возведении на их территории построек. Само по себе возведение гражданами построек в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов осуществлялось на определенном историческом этапе в условиях неразвитости нормативно-правового регулирования деятельности местных органов власти по предотвращению такого строительства, а также недостаточности законодательно установленных мер по обеспечению публичной доступности в земельных правоотношениях сведений об ограничениях на возведение построек в привязке к конкретным земельным участкам. Ответственность за непринятие таких мер, повлекшее негативные последствия для граждан, не может быть снята с государственных органов, призванных в силу своего особого публично-правового статуса обеспечивать правовую основу для реализации гражданами их прав и обязанностей, включая право собственности и обязанность выполнять нормативные предписания, которые должны быть доведены в надлежащей форме и с необходимыми для исполнения ориентирами до сведения граждан.

Изложенное не снимает доли ответственности с органов публичной власти на местах как с допустивших возведение гражданами построек, которые впоследствии были снесены в связи с несоответствием их возведения нормативным требованиям, при том что граждане действовали добросовестно, разумно и осмотрительно. Названные органы и ранее обладали определенными возможностями в данной сфере, если не в части пресечения возведения таких построек, то в части предупреждения граждан о негативных для них последствиях такого возведения, что вытекает из природы этих органов как наиболее приближенных к населению. Тем не менее возложение в таких случаях исключительно на муниципальные образования обязанности возместить за счет средств местного бюджета ущерб, причиненный гражданам, не основывается на принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности, не согласуется с существующим разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а потому взаимосвязанные положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в данном аспекте не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 12, 19 (часть 1), 53 и 55 (часть 3).

Вопрос о распределении между уровнями (органами) публичной власти обязанностей по возмещению гражданам — при условии должной добросовестности, разумности и осмотрительности с их стороны — ущерба в случае сноса построек, возведенных в нарушение установленных требований, на земельном участке, предоставленном местными органами государственной власти РСФСР для ведения садоводства и расположенном в охранной зоне опасного производственного объекта, надлежит урегулировать федеральному законодателю, с тем чтобы бремя такого возмещения не ложилось лишь на муниципальные образования, принимая во внимание правовые позиции, выраженные в настоящем Постановлении, на основе конституционных требований справедливости и пропорциональности.

Осуществляя такое регулирование, законодатель не лишен возможности установить в качестве общего правила конкретную пропорцию распределения возмещения соответствующего ущерба между публичными образованиями, относящимися к разным уровням публичной власти.

С полным текстом постановления Конституционного Суда РФ №26-П от 03.07.2019 г. можно ознакомиться по ссылке

Абдусаламов Мамик Магомедович

старший следователь Следственной части ГУ МВД России по ЮФО (тел.: 89034510501)

Решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам территориальной организации местного самоуправления в контексте

их правового и практического значения

Аннотация

Ценность решений Конституционного Суда Российской Федера-ции в части определения характеристики самостоятельности населения в решении вопросов местного значения не вызывает сомнений. Однако так как Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля и не относится к правотворческим органам, юридическая природа его решений порождает споры. Тем не менее, их природа такова, что право-вые позиции Конституционного Суда, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер, обладают свойством нормативности и, следовательно, эти положения могут признаваться источниками права.

Ключевые слова: конституционный Суд Российской Федерации, местное самоуправление, конституционно-контрольные полномочия, право-вые позиции Конституционного Суда, территориальная организация местного самоуправления

юридической литературе

В справедливо указывается на ценность решений Конституционного Суда Российской Федерации в части определения характеристики самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, в том числе по вопросам территориальной организации местного самоуправления . Определяя юридическую природу решений Конституционного Суда РФ, следует учитывать также, что Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля (ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном

Суде Российской Федерации») и не относится к правотворческим органам. Это обстоятельство нередко расценивается как препятствие для признания его решений источником права. Но особенности правовой природы и юридической силы решений Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Их природа такова, что правовые позиции Конституционного Суда, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер. Они нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут

признаваться источниками права .

Данное положение представляется принципиально важным. Дело в том, что законодатель пока не в состоянии в полной мере отрегулировать складывающиеся муниципальноправовые отношения. Нередко для этого не хватает убедительных доводов при принятии каких-либо законов. И в этой ситуации Конституционный Суд РФ, как представляется, как раз позволяет восполнить такого рода пробел. При этом, однако, ряд решений Конституционного Суда РФ, вернее, их трактовка, является спорной.

Рассмотрим это на примере. Так, Конституционный Суд РФ определил, что «в соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в своем Постановлении от 24 января 1997 года (решение по известному вопросу об организации местного самоуправления в Удмуртской Республике: постановление «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике» — авт.), субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административ-но-территориальных единиц».

По мнению В.С. Мокрого, тем самым Конституционный Суд РФ указал правовой путь, по которому развитие местного самоуправления (в территориальном плане) можно попридержать, свести к низовому уровню. Таким образом, любой субъект Российской Федерации, воспользовавшись своим правом определять административнотерриториальное устройство, мог закрепить его, не предусмотрев создания органов местного самоуправления на уровне, например, районов в составе области и городов областного подчинения. Здесь могли создаваться территориальные органы государственной власти. Органы местного самоуправления могли быть созданы только в городах районного подчинения, в сельских населенных пунктах, сельсоветах, поселковых советах .

Однако мы не можем полностью согласиться с такой трактовкой реше-ний Конституционного Суда РФ, поскольку, как видно из решений, в масштабе города и района в Удмуртии до принятия оспоренного закона уже функционировали органы местного самоуправления, а города и районы являлись муниципальными образованиями. Конституционный суд указал, что в этих территориях может и не быть местного

самоуправления и таковое может быть передано на поселенческий уровень, однако такое могло произойти, как четко указал Кон-ституционный Суд, только с согласия местного населения и при этом была совершенно верно сделана ссылка на ч. 2 ст.131 Конституции России.

Таким образом, такое изменение территориальной структуры местного самоуправления, возможно, было только по воле граждан, а не по решению органа государственной власти субъекта РФ, и эти два подхода, как представляется, отличаются принципиальнейшим образом. По ряду аспектов оказалась сходной ситуация и в Курской области — согласно дейстовавшему тогда (2000 г.) Уставу области население было вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на всей территории. Если же население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть, то есть допускалось упразднение местного самоуправления на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение об отказе от реализации права на организацию местного самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через референдум большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающих активным избирательным правом». Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на ст. 3 и 12 Конституции Российской Федерации пояснил, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации . При этом, исходя из смысла ч. 2 ст. 32, 130, 131 и 132 Конституции РФ, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это означает, в частности, что граждане вправе непосредст-венно или через своих представителей участвовать в осуществлении особого рода публичной власти в рамках муниципального образования.

Причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции и закона, а не волеизъявления населения муниципального образования. При этом любое изменение территориальных основ

ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №1

местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на отдельной территории, предусмотренная Уставом Курской области, противоречила фундаментальным конституционным основам в части института местного самоуправления. Конституционный Суд РФ также указал на недопустимость создания сельских и поселковых органов государственной власти в случае отказа населения от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, поскольку территориальные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих согласно уставу субъекта Российской Федерации в его состав. Отсюда следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области, органы государственной власти в силу требований Конституции РФ создаваться не могут. На указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения решать во-прос о территориальных основах местного самоуправления в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Российской Федерации, если соблюдаются конституционные требования об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Разумеется, при определении уровня, на котором должно функционировать местное самоуправление, следует учитывать модель его территориальной организации, предложенную Конституционным Судом, направленную на приближение органов местного самоуправления к населению. При этом нельзя забывать, что, строго следуя российскому законодательству, субъекты РФ не вправе самостоятельно определять наличие только какого-либо одного территориального уровня организации местного самоуправления, ограничивая тем самым права граждан на иные территориальные уровни его организации.

Таким образом, опыт функционирования российского местного самоуправления во многом благодаря решениям Конституционного Суда РФ выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного

самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. В итоге была принята двухуровне-вая территориальная модель местного самоуправления (поселение — район), нашедшая закрепление, наряду с одноуровневой моделью (для городских округов) в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая в целом себя оправдывает. Из этого видно, что указанные выше решения КС РФ имеют не только правовую, теоретическую. но и практическую ценность.

1.Бондарь Н.С. Конституционный суд и муниципальное творчество // Местное самоуправление в России. М., 2001. С. 63

2.Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С.33

3.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г.»По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 2

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4.Мокрый В.С. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России. М., 2003. С. 218

5.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 1

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *