Принцип пропорциональности в ес

Термин «пропорциональность» в общеправовом смысле означает соответствие между характером целей, которые преследуют органы публичной власти, и действиями, предпринимаемыми для их достижения.

Прежде всего, это требование применяется к действиям, влекущим ограничение прав и свобод человека и гражданина. Каждое подобное ограничение не должно выходить за рамки необходимого, не быть чрезмерным (непропорциональным). В частности, в случае привлечения лица к ответственности наказание должно быть соразмерно (пропорционально) тяжести преступления или проступка.

Пропорциональность в указанном смысле была возведена Судом ЕС в разряд «общих принципов права Союза», который обязаны соблюдать органы власти на всех уровнях наряду с принципами правовой определенности, легитимных ожиданий и др. (см. 2.4). Мера властей признается соответствующей принципу пропорциональности только в том случае, «если она является надлежащей для того, чтобы гарантировать достижение преследуемой цели, и не выходит за рамки того, что необходимо для достижения последней».

Некоторые элементы принципа пропорциональности как общего принципа права ЕС были включены и в Хартию Европейского Союза об основных правах 2000 г. применительно к ограничениям закрепленных в ней основных прав человека и гражданина (см. 5.5).

В систему принципов, регулирующих осуществление компетенции ЕС, принцип пропорциональности (англ. principle of proportionality; франц. principe de proportionalite) был включен ДЕС. В настоящее время вместе с другими принципами компетенции ЕС (принцип наделения компетенцией и принцип субсидиарности) он закреплен в ст. 5 этого Договора: «Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров» (§ 4 ст. 5 ДЕС).

Термин «цели Договоров» в процитированном определении имеет два значения:

  • – во-первых, эго цели Союза, непосредственно закрепленные в ДЕС или ДФЕС (см. 3.2);
  • – во-вторых, это цели, на достижение которых направлены конкретные правовые акты или иные мероприятия Союза. Подобные цели базируются на нормах-целях, закрепленных в Договорах, но имеют более четкий и определенный характер.

Именно на соответствие конкретным целям правового акта указывается в их мотивировочных частях (преамбулах). Так, в приведенном выше примере (Регламент (ЕС) № 1177/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям) преамбула документа указывает, что «цели настоящего Регламента» (в первую очередь, обеспечение высокого уровня защиты пассажиров во всем ЕС) не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членам и, но могут быть лучше достигнуты на уровне Союза (обоснование принципа субсидиарности). Далее в преамбуле Регламента отмечается: «В соответствии с принципом пропорциональности, как он изложен в упомянутой статье , настоящий Регламент не выходит за рамки того, что необходимо для достижения этих целей».

Принцип пропорциональности определяет не только содержание, но и форму действий ЕС. Здесь наиболее сложным является вопрос о выборе между регламентом (как «законом» ЕС прямого действия) и директивой (как «основами законодательства» ЕС). В связи с этим, как указано в ст. 296 ДФЕС: «Когда Договоры нс определяют тип принимаемого акта, институты выбирают его в каждом конкретном случае при соблюдении подлежащих применению процедур и принципа пропорциональности».

Таким образом, при выборе между регламентом и директивой предпочтение следует отдавать последней, поскольку директива оставляет большую свободу государствам-членам для собственного нормотворчества. В то же время, если проблема требуют подлинно единого и более оперативного подхода, то более «пропорциональным» ответом на нее будет издание регламента, как в приведенном выше примере Регламента (ЕС) о правах пассажиров водных судов.

Принцип пропорциональности также требует от ЕС избегать возложения неоправданных административных формальностей или финансовых расходов на всех субъектов. В связи с этим применительно к законодательным актам ЕС в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности отмечается: «Проекты законодательных актов учитывают необходимость обеспечивать такое положение дел, при котором любое финансовое или административное бремя, возлагаемое на Союз, на национальные правительства, на региональные или местные органы, на хозяйствующих субъектов и на граждан, является как можно более низким и соразмерным подлежащей достижению цели».

Применение принципа пропорциональности институтами ЕС осуществляется в таком же порядке, как и применение принципа субсидиарности (детальные правила изложены в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). В то же время на принцип пропорциональности не распространяются процедуры предварительного контроля законопроектов ЕС со стороны национальных парламентов. Последующий контроль за соблюдением принципа пропорциональности осуществляет Суд ЕС.

Итак, в системе принципов компетенции ЕС принцип пропорциональности является логическим продолжением принципа субсидиарности. Как и принцип субсидиарности, принцип пропорциональности требует от Союза воздерживаться от чрезмерного (непропорционального) вмешательства в общественную жизнь, т.е. не растрачивать силы и время на проблемы, которые вполне могут быть урегулированы без вмешательства европейских институтов.

Среди принципов деятельности Европейского Союза, принцип субсидиарности наиболее часто называется специалистами как основной принцип организации и функционирования институтов Европейского Союза. Часто он увязывается с действием принципа пропорциональности. Будем следовать этой методологии и мы, тем более что название Протокола к Договору о Европейском Союзе говорит само за себя: «Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (принят в 2007 году вместе с Лиссабонским договором).

Термин «субсидиарность», в отличие от своего изначального значения построения войск в римской армии (subsidio — вспомогательные войска) или принципа вспомоществования в церковном обиходе, приобрел в социально-философском и правовом смысле значение, близкое к распределению полномочий между ветвями власти. Принцип субсидиарности был заложен в основание европейской интеграции на ранних ее этапах, но при подготовке и подписании Договора о Европейском Союзе (Маастрихтский договор, 1992 год) он включается в текст договора уже как полноценная правовая норма: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, только если цели предполагаемого действия не способны быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» (ст. ЗЬ). В приложении к Амстердамскому договору 1997 года этот принцип построения и деятельности институтов ЕС закреплен в Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарности. Зафиксируем сразу внимание на таком положении: принцип субсидиарности распространяется на сферы совместной (смешанной) компетенции Союза и государств, а отнюдь не на сферу исключительной компетенции Союза. На это есть причины.

Почему возникла необходимость закрепления принципа субсидиарности на уровне основных положений Договора о Европейском Союзе 1992 года, затем Договора о функционировании Европейского Союза 2007 года и Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности? Дело в том, что расширение компетенций Сообщества (Союза) вызывало опасение о потере контроля над этим процессом со стороны государств-членов, которые пришли к закономерному выводу о том, что их согласию на передачу новых компетенций на союзный уровень должно предшествовать предварительное определение параметров и процедур регулирования исключительных компетенций Союза, а также регулирования совместных компетенций. Именно поэтому Договор о Европейском Союзе устанавливает: «Согласно принципу наделения компетенцией, Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам- членам» (ст. 5 ч. 2). Далее, почти дословно воспроизводя аналогичную норму ст. ЗЬ Маастрихтского договора, приведенную выше, Договор о Европейском Союзе уточняет: «Институты Союза применяют принцип субсидиарности в соответствии с Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. Национальные парламенты следят за соблюдением принципа субсидиарности в соответствии с процедурой, предусмотренной в этом Протоколе» (ст. 5, параграф 3, абзац 2). Соответствующим этому принципу образом распределены компетенции институтов власти ЕС. Так, согласно упомянутому Протоколу, каждый проект законодательного акта Союза должен содержать обоснование («карточку»), позволяющее оценить соблюдение принципов субсидиарности и пропорциональности. Доводы, позволяющие сделать вывод о том, что цель Союза может быть достигнута лучше на уровне последнего, должны опираться на качественные и количественные показатели (ст. 5 Протокола). Кроме того, финансовое и административное бремя, возлагаемое как на Союз, так и на национальные органы, должно быть как можно более низким и соразмерным поставлен- ной цели (там же).

Какова процедура оспаривания предлагаемого законопроекта? Протокол детально определяет ее правила. Так, ст. 6 Протокола устанавливает: «Любой национальный парламент или любая палата национального парламента в течение восьми недель со дня передачи проекта законодательного акта на официальных языках Союза может направить в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии мотивированное заключение с изложением причин, по которым этот парламент (палата) считает данный проект не соответствующим принципу субсидиарности. Каждый национальный парламент или каждая палата национального парламента, когда уместно, может проводить консультации с региональными парламентами, обладающими законодательными полномочиями.

Если проект законодательного акта исходит от группы государств-членов, то Председатель Совета передает заключение правительствам этих государств-членов.

Если проект законодательного акта исходит от Суда, от Европейского центрального банка или от Европейского инвестиционного банка, то Председатель Совета передает заключение соответствующему институту или органу».

Далее, субъекты законодательной инициативы рассматривают мотивированные заключения, исходящие от национальных парламентов, и в случае, если эти заключения о несоблюдении принципа субсидиарности представляют не менее 1/3 всех голосов, которыми наделены национальные парламенты (каждый национальный парламент располагает двумя голосами), либо 1/4, если речь идет о пространстве свободы, безопасности и правосудия — проект подлежит повторной экспертизе. По результатам повторной экспертизы инициаторы проекта могут решить оставить его в прежнем виде, изменить проект или отозвать его. В любом случае это решение должно быть мотивированным. Европейский парламент и Совет могут проверить законодательное предложение на предмет его соответствия принципу субсидиарности и большинством голосов (55%) отказаться от его рассмотрения. Наконец, Суд Европейского Союза полномочен, согласно ст. 8 Протокола, выносить решения по искам в связи с предполагаемым нарушением законодательными актами принципа субсидиарности.

Для профилактики подобных нарушений Комиссия ежегодно представляет Европейскому Совету, Европейскому парламенту, Совету и национальным парламентам доклад о применении ст. 5 Договора о Европейском Союзе. Кроме того, этот доклад направляется также Экономическому и социальному комитету и Комитету регионов. Таким образом, к контролю над соблюдением принципа субсидиарности «по кругу» привлечены все институты и основные органы Союза.

Такова нормативная основа принципа субсидиарности. Его действие усиливается в сочетании с принципом пропорциональности, возведенным в ранг общего принципа решением Суда Европейских Сообществ в 1956 году.

Договор о Европейском Союзе определяет: «Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действии Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров» (ст. 5, параграф 4). Образно говоря, речь идет о соразмерности целей действий Союза и средств, избранных для их достижения. В условном разделении властей в Союзе соблюдение этого принципа обеспечивает Комиссия, соизмеряющая намеченные цели с их правовой формой и мерами по имплементации предполагаемых актов. Этот принцип также обязывает каждый институт и орган Европейского Союза действовать строго в пределах своей компетенции так, как это определено учредительными договорами, постановлениями Суда Справедливости Европейского Союза, другими нормативными актами Союза.

С точки зрения разделения властей и компетенций необходимо учитывать особую природу принципа пропорциональности. В отличие от принципа субсидиарности, применяемого, как указано выше, только в сфере совместных компетенций Союза и государств-членов, принцип пропорциональности применим также и в сфере исключительных компетенций Европейского Союза. Согласно одному из постановлений Суда Европейских Сообществ (Суда Справедливости) от 5 октября 1994 г., принцип пропорциональности «требует, чтобы акты институтов Сообществ не переходили пределов того, что необходимо для реализации законных целей, определенных соответствующим регулированием, имея в виду, что когда имеется выбор определенных средств, следует избирать наименее принуждающие (lamoinsconlraignante), и что вызываемые этим неудобства не должны быть чрезмерными по отношению к преследуемой цели»2®. Таким образом, принцип пропорциональности, как и в практике применения Европейской конвенции по правам человека, касается как содержания вмешательства, так и формы, в которую облекается это вмешательство . В этой связи уместно напомнить о требовании обоснования проекта законодательного акта Союза в, так называемой, «карточке обоснования».

Как и принцип субсидиарности, принцип пропорциональности может быть предметом не только парламентского, но и судебного контроля. Однако в последние годы Суд Справедливости Европейского Союза занял позицию, заключающуюся в том, что, начиная с момента, когда институту ЕС передаются широкие нормативные полномочия, например, в сфере экономического регулирования (авиационные перевозки — как в деле Luxembourg. Parliaments Conseil, 12 mai 2011), Суд не считает себя вправе оценивать своевременность принятия того или иного акта, который относится к компетенции политического института. В таком случае он считает себя вправе оценивать только очевидное превышение «права на оценку ситуации» или «очевидную чрезмерность» предусматриваемых актом мер.

Данные примеры показывают, что в условиях, когда фактически размываются границы между исключительными и совместными компетенциями сторон, необходимо четкое соблюдение требований к применению принципов субсидиарности и пропорциональности, отсюда такое внимание к процедурам и регламентам, за соблюдением которых следит армия чиновников Комиссии, Совета и Европарламента, а также обслуживающих их экспертов и адвокатов. Это, в свою очередь, объясняет, почему из года в год поднимаются проблемы «евробюрократии» и «дефицита демократии» в Европейском Союзе.

Управление столь сложным образованием, как Европейский Союз, состоящего ныне из 28 стран с общим населением более 500 млн. граждан, неизбежно ведет к использованию технократических методов управления, становящегося все более специализированным в каждой из сфер. «Технократы-управленцы» входят в конфликты с «политиками», что особенно ощутимо на среднем и нижнем уровнях управления, следовательно, методы и принципы организации власти, эффективные на верхнем уровне, по необходимости должны дублироваться на нижних уровнях, что не всегда достижимо, учитывая неистребимые «национальные особенности»: методы управления в Швеции существенно отличаются от аналогов в Греции. Но общая динамика интеграционных процессов, похоже, сглаживает эти противоречия.

Избыточное регулирование административных процедур в ЕС при всех его издержках, бесспорно, отвечает понятиям о надлежащем публичном управлении, укоренившемся в Европе. Как справедливо отмечает профессор Е.В. Гриценко, «законодательное регулирование административных процедур в России пока еще не в полной мере реализует вытекающие из Конституции Российской Федерации в этой сфере задачи». Можно согласиться с указанным автором в том, что предпринимаемые до сих пор попытки совершенствования законодательства об административных процедурах «не отличаются единством концептуальной основы, носят преимущественно фрагментарный, точечный характер». В этом плане опыт такой квази-федеративной структуры, как Европей- ский Союз, может оказаться полезным.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *