Роль государства в спорте

УДК 321.02

РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТИИ СПОРТИВНОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ROLE OF THE STATE IN DEVELOPMENT OF SPORTS SYSTEM

IN MODERN RUSSIA

Ю. Д. Якубов

Y. D. Yakubov

ФГБОУ ВПО «Поволжская государственная академия физической культуры,

спорта и туризма», г. Казань

Аннотация. В статье рассматриваются концепции формирования и развития российской спортивной системы как объекта государственного воздействия. Целью данной работы является определение роли государства в современной спортивной системе России. Дается авторская характеристика российской спортивной системы, устанавливаются ее тип и место в классификации национальных спортивных систем.

Ключевые слова: спорт, государство, государственное регулирование, государственная политика, спортивные организации, спортивные системы.

Keywords: sports, state, state regulation, state policy, sports organizations, sports systems.

Актуальность исследуемой проблемы. Осуществление государственной политики в физкультурно-спортивной сфере невозможно без учета особенностей сложившейся в стране спортивной системы. Ценности и отношения между субъектами спортивной деятельности могут служить как катализатором воплощения государственных задач, так и существенным барьером в их реализации. Искаженное представление о специфике построения общественных связей внутри спортивного сектора либо сознательное игнорирование государством интересов лиц, непосредственно занимающихся развитием спорта, способны привести к отрицательным результатам. Вместе с тем, как и во многих других общественных системах, в рассматриваемой сфере государство выполняет руководящую, во многом определяющую функцию, что приводит к непременному доминированию государственной власти над спортивной системой в вопросах воплощения политических целей и задач .

Материал и методика исследований. Методологическая основа рассмотрения проблем формирования и осуществления физкультурно-спортивной политики базируется на методах системного, структурно-функционального и институционального анализа. В работе физкультурно-спортивная политика рассмотрена как сложное и неоднозначное социальное явление, тесно связанное с экономическим пространством, политической сферой общественной жизни. Основными детерминирующими характеристиками, отличающими ее от других видов политики, являются гарантированная полисубъектность, высокая степень публичности, объективное развитие за счет расширения и вовлечения все новых и новых субъектов и факторов.

Эмпирическую базу исследования составили результаты вторичных социологических и политологических исследований, проведенных как государственными органами и учреждениями, так и профессиональными социологическими центрами, а также средствами массовой информации. Использованы федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты и иные источники отечественного и международного права, материалы периодической печати и сети Интернет.

Результаты исследований и их обсуждение. Под спортивной системой следует понимать совокупность общественных отношений, складывающихся между субъектами физкультурно-спортивной деятельности по поводу ее организации и развития. Системность применительно к рассматриваемому объекту означает, что данные отношения подчинены определенным ценностям и нормам, которые обеспечивают их порядок и стабильность , . Однако при установлении источника таких норм следует отметить, что единства среди ученых не наблюдается. Одни исследователи придерживаются мнения, что регулятором отношений внутри спортивной системы выступают собственные нормы, разрабатываемые непосредственно субъектами физкультурно-спортивной сферы и реализуемые исключительно по их воле , . Государство в соответствии с данной точкой зрения лишь констатирует факт существования стандартов этой системы, а наиболее общие из них возводит в ранг правовых норм, облеченных в форму закона, т. е. внутрисистемные спортивные ценности и нормы первичнее правил и мер, которые использует государство, а в ряде случаев и вовсе изолированы от государственного воздействия (например, стандарты проведения спортивных соревнований, методики спортивной подготовки). В соответствии с данной моделью государство является инструментом решения проблем, возникающих внутри спортивной системы, и призвано ориентироваться на те цели и задачи, которые приемлемы для субъектов физкультурно-спортивной деятельности.

В литературе высказывается и противоположное мнение относительно роли государства в формировании спортивной системы , , . Оно обосновывает тенденцию развития государственной политики на мировом пространстве как интервенционистскую, направленную на построение отношений в вертикальном порядке между государственной властью и спортивной системой. С точки зрения сторонников данного подхода, в стране складывается именно такая система спортивных отношений, которая удобна государству или зависима от него. Одним из примеров такой модели они называют отечественную спортивную систему. Рассмотрим подробнее ее структуру и особенности, чтобы опровергнуть данную концепцию.

Ключевым звеном российской спортивной системы являются спортивные организации, консолидирующие спортивные кадры, материально-техническую инфраструктуру, спортивные мероприятия и управленческие функции в соответствующем виде спорта. Центральное место среди них отведено так называемым «спортивным федерациям», создаваемым для развития одного или нескольких видов спорта. Изначально данные образования в Российской Федерации позиционировались как общественно-государственные организации, т. е. юридические лица с долей участия государства. Следует отметить, что в настоящее время они не утратили указанного статуса, несмотря на мнение отдельных авторов . Модель взаимоотношений государства со спортивными федерациями строится по принципу вертикали власти: исполнение сформулированных государством отдельных задач в физкультурно-спортивной сфере поручается спортивным федерациям, тем самым государство предоставляет им часть своих властно-распорядительных полномочий. В зависимости от масштабов инициированного государством мероприятия его обеспечением занимается целая группа спортивных организаций, входящих в состав спортивных федераций. К таковым относятся как региональные, так и местные федерации спорта, в том числе отдельные спортивные клубы как коммерческого, так и некоммерческого характера.

Таким образом, спортивные организации образуют разветвленную взаимосвязанную систему, осуществляющую управленческие функции как в масштабах всей страны, так и на локально-территориальном уровне. Это свойственно самоуправляющимся системам, в том числе реализующим отдельные государственные задачи . В свою очередь, в политических целях для государства данная система имеет двойственный статус — является одновременно и объектом регулирования, и инструментом воздействия на спорт. Такая структура очевидна и позволяет государственной власти определять границы своего вмешательства в физкультурно-спортивную сферу.

Вместе с тем существование спортивных федераций в России возможно постольку, поскольку это представляет интерес для государства, что получило достаточно четкое отражение в действующем физкультурно-спортивном законодательстве. Согласно федеральному закону спортивная федерация понимается в качестве общественной организации, создаваемой с целью развития одного или несколько видов спорта . В соответствии с современным подходом государства любая общественная организация является юридическим лицом, т. е. образованием, получающим свой правовой статус исключительно с момента надлежащей государственной регистрации. Данный признак юридических лиц в Российской Федерации провозглашен одним из ключевых при определении их как правового, так и социально-экономического профиля , . Это означает, что любое объединение граждан, которое позиционирует себя как спортивную организацию, обязано пройти соответствующую регистрационную процедуру, направленную на уведомление государства обо всех особенностях структуры, целей и характера деятельности подобного вида объединения. В этом усматривается первый политический подтекст для физкультурно-спортивных организаций, существование которых привязано к наличию записи о них в подконтрольном государству реестре юридических лиц.

В литературе высказывается точка зрения, что государственная регистрация и приобретение прав юридического лица в некоторых случаях не обязательны для спортивных организаций и не нужен факт признания государством правосубъектности. Согласно данной позиции спортивная федерация может пониматься в двух смыслах:

1) в качестве организационно-правовой формы юридического лица;

2) как форма объединения граждан, которая не обладает правосубъектностью , , .

Таким образом, следует признать, что спортивная федерация, несмотря на неопределенность действующей законодательной базы, должна быть зарегистрирована государством, в чем проявляется основная зависимость спортивного объединения от государственной воли. Учитывая возможность государства по отказу в регистрации соответствующей спортивной организации (например, на основании ненадлежащего оформления документов, несоответствия законодательству, несоответствующего состава учредителей), можно сделать вывод, что существование таких субъектов спортивной системы, как федерации отдельных видов спорта, напрямую зависит от государственного признания.

Это позволяет сделать вывод о том, что государство, поставив спортивные организации в зависимость от регистрационных и аккредитационных процедур, постепенно теряет власть над фактически сложившимися объединениями, которые выполняют функции спортивных федераций. Действительно, в случае с Российским футбольным союзом (далее — РФС) представляется уместным отметить, что сформированная общественная организация, взявшая на себя полномочия по управлению отдельным видом спорта, не имеет реальной конкуренции со стороны других отечественных футбольных объединений. Имея аккредитацию, такая спортивная федерация вовсе не нуждается в государственной опеке. Напротив, государство заинтересовано в ее функционировании, поскольку фактически футбольная система подчинена нормам данной организации. Утрачивая аккредитацию либо не имея ее вовсе, РФС способна осуществлять свою деятельность вне зависимости от государственной воли, что в определенной мере соответствует представлениям о свободе спорта и общественных объединений.

Однако занимаемое спортивными организациями положение не было бы прочным, если бы не имело признания со стороны международных спортивных федераций. Вопрос о возможности участия в национальной спортивной системе международных образований сегодня однозначно решен в пользу последних. Вместе с тем не в полной мере понятно, какие пределы способно установить государство для вмешательства международного спортивного сообщества в собственную физкультурно-спортивную сферу. Благодаря принципам, на которых строится современная отечественная спортивная система, национальные спортивные федерации обладают практически неограниченной возможностью вмешиваться в регулирование отношений в спорте, что, в общем, является обычной мировой практикой. На законодательном уровне государство признает сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта. При этом особо следует отметить, что спортивные федерации наделены правом разрабатывать нормы с учетом правил, утвержденных международными спортивными федерациями, правил соответствующих видов спорта, а также утверждать нормы, устанавливающие права и обязанности, в том числе спортивные санкции для признающих такие нормы субъектов физической культуры и спорта. Именно такую картину можно наблюдать сегодня в части регламентации спортивными федерациями профессиональной деятельности по соответствующему виду спорта.

В то же время отдельными исследователями отмечается, что в силу многообразия международных спортивных организаций, отсутствия единых требований к их компетенции и структуре на международном уровне складывается ситуация, когда в одном и том же виде спорта функционирует несколько однотипных образований. Поэтому звучат предложения по их консолидации. В частности, выдвигаются идеи создания Международной организации спортивного единства, в которую войдут Международный олимпийский комитет, национальные олимпийские комитеты и международные спортивные федерации . На наш взгляд, унификация международного спортивного движения — это попытка государств привести международную спортивную систему к некому общему знаменателю, чтобы впоследствии ею было проще управлять. Простота в управлении — исключительно государственный интерес, и направлен он, прежде всего, на усиление власти над спортивной системой. Именно этим объясняется политика Российской Федерации по применению двойной регистрации спортивных федераций. Если говорить о международных масштабах, то национальным федерациям спорта приходится получать соответствующие аккредитации от международных спортивных организаций, чтобы иметь возможность использовать систему международных стандартов и получить выход к мировой спортивной инфраструктуре, включая участие в соревнованиях. Поэтому спортивные федерации вынуждены проходить несколько тождественных процедур, связанных с подтверждением их специального статуса. В связи с этим зачастую на национальном уровне наблюдаются серьезные противоречия между нормотворчеством федераций спорта и законодательством Российской Федерации в части организации управления внутри спортивной системы.

Анализируя политику российских властей за последнее десятилетие в части регулирования спортивных отношений международными и национальными спортивными федерациями, можно сделать вывод, что в данный момент государство сохраняет нейтралитет по отношению к политике международных спортивных объединений, позволяя тем самым довольно активно внедрять на своей территории стандарты и требования, противоречащие национальному законодательству. Это выражается в системе не предусмотренного в законном порядке требования о прохождении лицензирования и сертификации лицами, которые не имеют статуса юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Также наблюдается процесс по установлению собственной системы спортивной ответственности, которая выражается в различных санкциях, не предусмотренных и не дозволенных на официальном государственном уровне. Вместе с тем такое положение вполне объяснимо желанием Российской Федерации привлечь в собственную спортивную систему как можно больше иностранных спортсменов для участия в запланированных международных мероприятиях . С одной стороны, это позволяет рассматривать международные спортивные объединения в качестве субъектов национальной спортивной системы с учетом наличия у них полномочий по управлению физкультурно-спортивным сектором и фактическому влиянию на развитие национальных федераций спорта. Обладание подобными полномочиями возможно исключительно постольку, поскольку государство позволяет данным организациям осуществлять свою деятельность на своей территории. С другой стороны, международные спортивные объединения не имеют принадлежности к конкретному государству, в том числе к Российской Федерации, что позволяет сделать вывод об их абсолютной само-

стоятельности. Именно этими соображениями объясняется автономия физкультурно-спортивного сектора, внутри которого реализуются решения международных спортивных федераций.

В спортивную систему страны входят не только спортивные федерации, но и другие участники физкультурно-спортивного сектора, которых целесообразно рассмотреть. Уровень, который занимают так называемые спортивные клубы, можно условно обозначить как «средний», что характеризует их как промежуточное звено между верховными управленческими инстанциями и непосредственными участниками спортивной деятельности — спортсменами и спортивными специалистами. На данное положение клубов в спортивной системе указывают и документы, разработанные на межгосударственном уровне. В частности, на уровне Содружества Независимых Государств (СНГ) отмечено, что в качестве спортивного клуба может рассматриваться исключительно юридическое лицо, которое вступило в отношения с соответствующей спортивной федерацией или иной профессиональной спортивной организацией и принимает участие в спортивных соревнованиях . Также выделяется коммерческий признак в деятельности подобных организаций — извлечение прибыли из деятельности по участию в спортивных соревнованиях. На уровне Российской Федерации такая учредительная цель спортивных клубов не является обязательной, о чем вполне понятно говорится в действующем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Осуществлять учебно-тренировочную, соревновательную, физкультурную и воспитательную деятельность в спорте вправе юридические лица любой организационно-правовой формы и вне зависимости от состава учредителей.

В этих условиях наблюдается отход государства от намерения детально контролировать организационно-кадровые вопросы в отдельных видах спорта, что в определенной мере отдаляет клубы от государственной власти. В связи с этим единственной формой государственного вмешательства остается регистрация спортивных клубов. Требований об аккредитации или лицензировании деятельности спортивных клубов в отечественном законодательстве не сформулировано, что дает основание сделать предположение о неограниченной возможности регулирования их деятельности со стороны федераций спорта. Данную ситуацию можно наблюдать на практике, когда участие в определенном спортивном мероприятии доступно лишь «одобренным» соответствующей спортивной федерацией организациям.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Объясняется такая картина вполне логичной схемой взаимоотношений между субъектами национальной спортивной системы. Государство передает часть своих властных полномочий аккредитованным спортивным федерациям. Получив свободу в реализации своих интересов, федерации спорта обладают возможностью определения условий и требований в подконтрольных им видах спорта, где в целях удобства в управлении функционируют соответствующие спортивные клубы. В связи с этим очевидной представляется норма закона, позволяющая федерациям самостоятельно решить вопрос об исключении спортсменов из своего состава . Таким образом, низовые звенья в структуре спортивной системы (спортивные кадры) могут не иметь возможности решать большинство организационных вопросов непосредственно с общероссийскими федерациями спорта, если последние не предоставят им данное право. Фактически подобный стиль построения отношений между высшими спортивными иерархами и

спортсменами отвечает современному состоянию данной отрасли. Как и в любой самоорганизующейся системе, спортивная система построена по пирамидальному принципу распределения управленческих полномочий.

Вместе с тем ни действующее законодательство, ни исследования в области отечественного спорта не дают однозначного ответа, в каких пределах указанные субъекты спортивной системы могут осуществлять свои властные полномочия. По мнению Л. Е. Давидсона, объем и порядок реализации властных функций распределяется государством в четком вертикальном порядке . Автономию спортивных федераций и клубов в вопросе выбора способов и средств достижения целей и задач физкультурно-спортивной политики отмечает А. В. Шаповалов . О внешнем тождестве государственной системы управления и системы самоуправления в сфере спорта говорит В. Н. Зуев . На наш взгляд, в Российской Федерации определяющее начало в национальной спортивной системе остается по-прежнему за государством. Подтверждением этого является руководящая функция государства по признанию в качестве субъектов физкультурно-спортивной сферы отдельных категорий лиц. Вряд ли можно было бы с уверенностью называть спортивные клубы полноправным звеном в национальной спортивной системе, если бы действующее законодательство не закрепляло их права и обязанности. Аналогичным образом решается вопрос о статусе остальных участников спортивной деятельности. В системе управления и самоуправления спортом они имеют ровно столько возможностей, сколько свобод и полномочий предоставляет им государство.

На данном основании также очевидным шагом видится четкий перечень субъектов физкультурно-спортивного сектора, очерченный законом. Так, в национальную спортивную систему, помимо рассмотренных участников, входят образовательные профильные учреждения, оборонные спортивно-технические организации, научно-исследовательские профильные организации, Олимпийский, Паралимпийский и Сурд-лимпийский комитеты России, Российский студенческий спортивный союз, профессиональные союзы, граждане, занимающиеся физической культурой, спортсмены и их коллективы, спортивные судьи, тренеры и иные специалисты по соответствующему профилю . Перечень указанных лиц носит исчерпывающий характер, что подтверждается рядом подзаконных актов. В частности, Министерство спорта и туризма России приказом утвердило перечень иных специалистов в сфере физической культуры и спорта, состоящий более чем из 10 наименований, среди которых начальники спортивных сборных, механики по техническим видам спорта, инструкторы, специалисты по подготовке и т. д. . Однако подобная зависимость субъектов от официального государственного признания чревата неопределенностью статуса других участников физкультурно-спортивной деятельности. Вследствие этого пробел в государственном регулировании восполняют спортивные федерации, в том числе международного уровня, что далеко не всегда гармонично сочетается с проводимой государством физкуль-турно-спортивной политикой. Предоставив довольно широкую автономию федерациям спорта в решении большинства вопросов внутри спортивной системы, государство не привело в соответствие с их локально-корпоративными актами законодательство и практику его реализации, в связи с чем наблюдаются противоречия в управлении спортивной системой.

В качестве подтверждения главенствующей роли государства в спортивной системе России также следует указать на круг компетенций, которые оно предоставляет субъектам физкультурно-спортивной сферы. Наибольшее их количество можно наблюдать у федераций спорта, которые уполномочены заниматься организацией и проведением по соответствующему виду спорта различных мероприятий, разрабатывать нормы, регламентирующие порядок их проведения, присваивать спортивные титулы участникам соревнований. Также к их компетенции относятся вопросы аттестации спортивных кадров, включая последующий контроль над их деятельностью. Это означает, что за федерациями спорта остается эксклюзивное право по отбору спортсменов, тренеров, судей, в том числе для присвоения международных квалификаций. Наиболее примечательной возможностью спортивных федераций следует признать их способность наделять правами и обязанностями других субъектов физкультурно-спортивной сферы, что граничит с соответствующим правом государства по определению официального статуса указанных лиц.

Что касается низового сектора спортивной системы, то государство не стремится наделять его максимальным набором прав. В частности, спортсмены имеют право выбора вида спорта, самостоятельно могут решать вопрос об участии в спортивных мероприятиях, входить в состав спортивных сборных команд страны, получать спортивные разряды и звания, однако при соблюдении основного условия — подчинения правилам, выработанным спортивными федерациями или признанным ими в качестве обязательных (например, международные стандарты). Примечательным представляется тот факт, что на официальном уровне спортсмены могут иметь иные права только в том случае, если они закреплены законодательно.

Резюме. Национальная спортивная система России носит смешанный характер. Не отказавшись полностью от ценностей и стандартов советского спорта, она движется к европейской модели и испытывает противоречие между международными спортивными традициями и внутринациональными. Спортивная система Российской Федерации построена по пирамидальному принципу распределения управленческих полномочий. Консолидирующим и властным подразделением российской спортивной системы являются спортивные организации, которые курируют основные элементы физкультур-но-спортивной сферы, начиная от спортивных кадров и заканчивая материально-технической инфраструктурой. Спортивная система России имеет двойственный статус, поскольку является одновременно и объектом государственного регулирования, и инструментом воздействия на спорт, что позволяет государственной власти определять границы своего вмешательства в физкультурно-спортивную сферу.

ЛИТЕРАТУРА

4. Жабин, Н. А. Правовой статус спортивных федераций в России / Н. А. Жабин // Юридический мир. — 2011. — № 9. — С. 52-57.

7. Зазнаев, О. И. Дефекты форм правления стран СНГ / О. И. Зазнаев // Политическая экспертиза (ПОЛИТЭКС). — 2008. — № 4. — С. 7-17.

8. Зазнаев, О. И. Типология форм правления: работа над ошибками / О. И. Зазнаев // Полис. -2006. — № 1. — С. 92-103.

11. Исаев, А. А. Спортивная политика России / А. А. Исаев. — М. : Советский спорт, 2002. — 512 с.

13. Козлова, Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории / Н. В. Козлова. — М. : Статут, 2003. — 356 с.

14. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств N 28-8 «О модельном законе «О профессиональном спорте»» // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. — 2007. — № 40.

15. Приказ Минспорттуризма РФ от 23.03.2010 № 207 «Об утверждении Перечня иных специалистов в области физической культуры и спорта в Российской Федерации и Перечня специалистов в области физической культуры и спорта, входящих в составы спортивных сборных команд Российской Федерации» // Российская газета. — 2010. — № 87.

16. Прозуменщиков, М. Ю. Большой спорт и большая политика / М. Ю. Прозуменщиков. — М. : РОССПЭН, 2004. — 480 с.

22. Шаповалов, А. В. О государственном регулировании в спорте / А. В. Шаповалов // Спорт: экономика, право, управление. — 2005. — № 4. — С. 15-19.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *