Скрытые полномочия президента примеры

ПОДРАЗУМЕВАЕМЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ

Г.И. Гурьянов

Кафедра конституционного и муниципального права Российский университет дружбы народов, студент

ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198

В статье раскрываются основные положения подразумеваемых президентских полномочий. Исследован статус президента как главы государства в России и в США. Обозначены достоинства и недостатки подразумеваемых полномочий, присущих главам данных государств. Статья посвящена анализу правомерности подразумеваемых полномочий, полномочий не входящих в текст Конституции, но легитимных по своей правовой природе.

Ключевые слова: Подразумеваемые полномочия, президент, разделение властей, система сдержек и противовесов, конституционное право, конституция.

Конституция Российской Федерации 1993 г. установила разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, запретив захват власти и присвоение властных полномочий. Соблюдение данного принципа требует согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, что обеспечивается президентом. Для принятия мер по обеспечению глава государства наделен полномочиями во всех сферах государственного управления. Рамки этих полномочий определяются Конституцией Российской Федерации. Соответственно, президент России обязан действовать в установленном ею порядке, а если порядок не установлен, то президент самостоятельно определяет его, ограничиваясь требованиями ст. 10 и ч. 3 ст. 90. Возникает вопрос о конституционности полномочий президента, которые не изложены в гл. IV Основного закона. Доктрина конституционного права России указывает на концепцию «подразумеваемых» полномочий, обозначенную в постановлении КС РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П .

Конституционный Суд постановил, что признание «подразумеваемых» полномочий президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.

Концепция «подразумеваемых» полномочий актуальна для стран с сильной, автономной президентской властью. Лучше всего она разработана в США, где статус и полномочия президента впервые стали обсуждаться в период разрыва отношений штатов с метрополией.

Декларация независимости 1776 г., предшествующая принятию Конституции в 1787 г., сформулировала постулаты, направленные против власти монарха, намеренного предать американский народ во власть неограниченного деспотизма . Принятый документ «Статьи Конфедерации» 1781 г. делегировал конгрессу полномочия по заключению международных договоров и объявлению войны, по разрешению споров в апелляционном порядке, значительно нарушив баланс властей .

Несостоятельность «Статей» привела к тому, что конгресс не способен был обеспечить должную поддержку армии, а штаты отказывались выделять необходимые средства и не выполняли решения представительного органа. Решение учредить сильную президентскую власть в Конституции 1787 г. делегатами Филадельфийского конвента объяснялось тем, что разработчики были напуганы опытом со «слабыми» губернаторами и сильными представительными учреждениями . Во избежание политического кризиса Филадельфийский конституционный конвент приступил к разработке нового основного закона вопреки прямо выраженному требованию конгресса только пересмотреть «Статьи Конфедерации».

Американская Конституция, вступившая в силу 28 июля 1788 г., установила, что исполнительная власть в стране вверяется президенту. Содержание и назначение данной нормы пытались раскрыть А. Гамильтон и Дж. Мэдисон в очерках под общим названием «Федералист». Гамильтон писал, что Конституция наделяет президента исполнительной властью в полной мере, за исключением предусмотренных ею запретов .

Изначально, А. Гамильтон издавал свои очерки под псевдонимом «Паци-фикус», а Дж. Мэдисон — «Гельведиус». Затем появляются две книги под названием «Записки федералиста».

Следуя структуре ст. I, где отображены полномочия конгресса, ст. II перечисляет конституционные права президента, которые являются «примерными» и не носят исключительный характер . Последний аргумент впоследствии раскрыл Верховный суд в деле «Майерс против США», где определил, что президентские права и обязанности могут вытекать из заключенных в Основном законе. (Прецедент утратил силу после решений по делам Humphrey’s Executor v. United States (295 U. S. 602, 632 (1935)) и Morrison v. Olson (487 U. S. 654, 696 (1988)) .

Теория «подразумеваемых прав», изложенная Гамильтоном, указала на наличие «упущенных прерогатив» президента, таких как отстранение федеральных служащих от должности и признание новых правительств. Апологетом теории Гамильтона можно считать Луиса Фишера, специалиста в области конституционного права, который утверждает, что подразумеваемые полномочия не возникают спонтанно у глав государства, а целиком и полностью определяются потребностями общества и целями государственной политики .

По его мнению, провозглашенная система сдержек и противовесов корректно работает только в том случае, когда подразумеваемые права всех ветвей власти разумно исходят из предписаний Основного закона. Этот подход отражен в деле «МакКаллох против Мэриленда», в котором подтверждено, что кон-

гресс может выбирать средства для совершения предусмотренных ст. I полномочий . Толкование судьи Маршалла, принявшего это решение, может применяться и к 3 разделу ст. II, согласно которой президент обеспечивает точное соблюдение законов, а именно он обладает подразумеваемым правом определять, какие средства необходимы ему для этого.

Видный ученый в области зарубежного государственного права А. А. Мишин, обобщив взгляды американских правоведов, выделил полномочия американского президента по источнику возникновения, подразделив их на следующие группы: полномочия, прямо предусмотренные Конституцией; полномочия, которые считаются подразумеваемыми или присущими президенту как высшему должностному лицу государства, и полномочия, которые делегируются президенту конгрессом . Полномочия второй группы не содержатся в Конституции, а выводятся из ее духа, из потребностей практической политики. Примером может послужить привилегия исполнительной власти, выведенная администрацией Президента Эйзенхауэра в 1958 г. .

Принято считать, что в состав привилегии исполнительной власти включены два конвенционных права президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, по которому он может отказать конгрессу в его требовании представить информацию и документацию, касающуюся самого процесса принятия решений исполнительной властью. Во-вторых, сотрудники исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут быть обязаны свидетельствовать перед комитетами конгресса о внутренних отношениях в ведомстве президента .

В соответствии с меморандумом Президента Рейгана, изданном в 1982 г., привилегия используется как чрезвычайное полномочие только в тех случаях, когда раскрытие информации по запросам конгресса может подорвать национальную безопасность страны, нарушить порядок ведения переговоров или выйти за рамки компетенции парламента. Меморандумы об использовании привилегии исполнительной власти указывали границы при несоблюдении которых президент имел право обратиться в Департамент юстиции, инициируя процедуру воздействия. Первым, кто установил эти границы стал Президент Д. Эйзенхауэр, издавший меморандум в 1958 г. после конфликта Президента Г. Трумэна со сталелитейными заводами в 1952 г., которые последний решил национализировать на нужды войны в Корее.

Впоследствии, президенты меморандумами устанавливали критерии, обуславливавшие ее использование. Президент Р. Никсон установил абсолютную привилегию исполнительной власти, применение которой было расширено до федеральных служащих, однако ее использование было пресечено Верховным Судом как нелегитимное расширение полномочий .

Привилегия исполнительной власти по своей правовой природе является воздействующим механизмом системы сдержек и противовесов. Условия действительности этого механизма требуют разрешения следующего фундаментального вопроса: насколько интересы конгресса в раскрытии информации совпадают с интересами исполнительной власти предоставить ее. Политическая

борьба неизменно играет существенную роль в полемике между властями, но она не должна влиять на правовые последствия, что было подтверждено делом «США против Американский Телефон и Телеграф Ко.», когда право на получение информации, в котором было отказано конгрессу, было продано юридическому лицу в коммерческих целях .

Нецелевое использование привилегии исполнительной власти в американской практике неоднократно способствовало конституционной дестабилизации в стране. Исторически первым инцидентом, негативно воздействовавшим на баланс властей, стал спор между кабинетом Президента Вашингтона и Конгрессом в 1791 г. Глава государства отказался передавать материалы военной экспедиции генерала Сан Клэра, воевавшего против аборигенов, ссылаясь на защиту «национальных интересов» .

Поставил под угрозу конституционное благосостояние знаменитый «Уотергейтский скандал» 1974 г., когда Президент Р. Никсон отказался предоставить расследовательскому подкомитету сената магнитофонные записи прослушивающих устройств, заявляя, что он осуществляет абсолютную привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность его консультаций с кабинетом, а также защитить исполнительную власть от вторжения законодательной ветви .

Президенты часто прибегали к использованию подразумеваемых полномочий как к инструментам, которые значительно расширяют их права. Так, Президент Г. Трумэн заявлял, что обладает неотъемлемым полномочием национализировать частные предприятия , Президент Р. Никсон — осуществлять импаундмент , а Президент Дж. Буш (младший) создавал военные трибуналы без законодательного одобрения .

С другой стороны, не все подразумеваемые полномочия играют роль механизмов воздействия на законодательную власть. Совместные резолюции обеих палат Конгресса при подписи президента (joint resolutions) демонстрируют эффективный результат взаимодействия некоторой части одних и тех же функций между различными властями.

Правомерность подразумеваемых полномочий президента в США остается дискуссионной. Глава исполнительной власти может сделать все, что диктуется интересами нации, если это прямо не запрещено Конституцией или законом.

Слияние в одной выборной должности достоинств короля и власти премьер-министра указывает на то, что государственное управление в США приближено к форме «конституционной диктатуры», допуская наличие подразумеваемых прав . Сравнивая диктатуру и демократию, приходят к логическому выводу, что диктатура — это то, чем не является демократия. Тем не менее, термин «диктатура» в Древнем Риме обозначал государственный кабинет, где выборному лицу предоставлялись чрезвычайные права на определенный период времени. Следовательно, диктатура — это форма правления, при которой власть обладает такими полномочиями, которые свободны от сдерживания других властей. «Конституционная диктатура» не является антонимом республиканской формы правления, а, скорее, ее институциональной чертой, наделенной положительной коннотацией

эпохи Цинцинната . Другая форма, именуемая «диктатурой Конституции», отрицает чрезвычайные права, обосновывая это принципом верховенства основного закона, и предполагает существование только конституционных сдерживающих и воздействующих механизмов.

Концепция «подразумеваемых полномочий» не чужда для России, где президент исполняет значительные функции государственной власти, хотя не входит в систему разделения властей. В соответствии с присягой, которую глава государства обязан приносить при вступлении в должность, он обязан при осуществлении полномочий соблюдать и защищать все принципы, на которых зиждется Конституция, и верно служить народу.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Российские конституционалисты полагают, что подразумеваемыми полномочиями необходимо считать те права и обязанности, которые не закреплены в гл. IV, однако прописаны в иных главах документа. Исходя из данного суждения, признают право президента обратиться в правительство по реализации конкретных полномочий, что выражено в п. «ж» ст. 114. Уязвимость указанной интерпретации в том, что фактически полномочия Президента не ограничены Конституцией. Указ Президента установил, что в состав федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, входит Федеральная служба по финансовому мониторингу . В п. «б» и «е» ч. 1 ст. 114 Конституции подтверждено, что проведение единой финансовой политики, осуществление мер по обеспечению законности и борьбе с преступностью входит в компетенцию правительства, которая по ч. 1 ст. 110 осуществляет исполнительную власть . Стоит ли считать руководство данного органа президентом его подразумеваемым полномочием, сообразно американской доктрине «упущенных прерогатив», или президентской экспансией исполнительной власти?

Безусловно, механизм системы сдержек и противовесов в США не идеален. К примеру, как действовать президенту, если государство не может выплатить долги по счетам, а только часть, в то же время, когда конгресс голосует против повышения потолка внешнего долга? Американская доктрина не может найти четкого ответа, но она с уверенностью утверждает, что президент не имеет личной «законодательной» власти, и не может самостоятельно влиять на права и обязанности третьих лиц без авторизации на то парламента. Точку в данной полемике властей ставит Верховный Суд, который, осуществляя конституционный контроль за деятельностью законодательной и исполнительной властей, представляет собой практическое проявление принципа сдержек и противовесов, в контексте которого судебную власть характеризует юридическая возможность оказывать активное воздействие на решения и действия законодательной и исполнительной властей, как бы уравновешивая их. Именно такие полномочия, по мнению А. А. Клишаса, активно используемые судом, превращают его в реальную стабилизационную силу, способную защитить права и свободы граждан, оберегать имущество от разрушительных социальных конфликтов .

В контексте сказанного нельзя не согласиться с тезисом, что подразумеваемые полномочия являются совместным результатом как правовых, так и политических процессов. Несмотря на то, что действия Президента Никсона Верховным Судом были признаны конституционными, он добровольно подал в отставку. В России институт президентства еще молод, и непросто спорить с тем фактом, что необходимость данного института еще до конца не познана. Не познана потому, что современное российское общество связывает институт президента с личностью, которая занимает этот пост, а не с нормами, прописанными в Конституции. В США, в стране с традиционной системой президентства, личность президента не так важна, как важно то, что может делать Президент, и что ему делать запрещено Конституцией, законодательством, судом, конгрессом. Другой вопрос, что ни в США, ни в России, ни во Франции не выявлены четкие границы власти президента, и поэтому появление новых конфликтов неизбежно. Единственно, ясно следующее, что доктрина подразумеваемых полномочий президента неразрывно связана с его статусом гаранта Конституции и призвана к обеспечению конституционных положений таким образом, при котором все органы государственной власти могут выполнять задачи в пределах своей компетенции. В связи с этим подразумеваемые полномочия все же могут быть произвольны по своему характеру, но их конституционность согласно ст. 93 Конституции будет определяться заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.

Конституция 1993 г. утвердила позицию многонационального народа России, принявшего демократический подход государственного управления, основанного на системе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Насколько правовая гарантия стабильности государственной власти соответствует сегодня провозглашенной позиции общественности, которая стремится обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями.

ЛИТЕРАТУРА

Клишас А.А. Конституционная юстиция в зарубежных странах — М.: Междунар. Отношения, 2004.

Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование. — М.: Междунар. Отношения, 2007.

Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. — М.: Издательство НОРМА. 1998.

Мишин А.А. Государственное право США — М.: Наука, 1976.

Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных

вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»» // Российская газета — 1995. — 8 авг.

Balkin J. Constitutional Dictatorship: Its Dangers and Its Design // Minnesota Law Review. 94 : 1789 2010.

Erastus H.S. The Federalist No. 69, The Federalist and Other Constitutional Papers — Albert, Scott & Company, 1894.

Fisher L. The Law: Presidential Inherent Power: The «Sole Organ» Doctrine. — Presidential Studies Quarterly, March 2007.

McCulloch v. Maryland, 17 U. S. 316 (1819).

Myers v. United States, 272 U. S.

Padilla v. Hanft, 423 F. 3d (4th Cir. 2005) (No. 05-6396).

Saikrishna B.P. A critical Comment on the Constitutionality of executive Privilege, (1999)

Train v. City of New York, 420 U.S. (1975).

United States v. AT&T, 419 F.(D. C. Cir.) (1977).

Wills G. Cincinnatus: George Washington and the Enlightenment 20 (1984).

Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. (1952).

RUSSIAN AND AMERICAN PRESIDENTS’ IMPLIED POWERS

G.I. Guryanov

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

The Department of Constitutional and Municipal Law Peoples’ Friendship University of Russia

6, Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia, 117198

Klishas A.A. Konstitutsionnaya yustitsiya v zarubezhnykh stranakh — M.: Mezhdunar. ot-nosheniya, 2004.

Lafitskiy V.I. Osnovy konstitutsionnogo stroya SShA. — M.: Izdatel’stvo NORMA. 1998

— 8-e izd., ispravl. i dop. — M.: Infotropik Media, 2012.

Mishin A.A. Gosudarstvennoe pravo SShA — M.: Nauka, 1976.

Balkin J. Constitutional Dictatorship: Its Dangers and Its Design — Minnesota Law Review .

Erastus H.S. The Federalist No. 69, The Federalist and Other Constitutional Papers — Albert, Scott & Company, 1894.

Fisher L. The Law: Presidential Inherent Power: The «Sole Organ» Doctrine. — Presidential Studies Quarterly, March 2007.

McCulloch v. Maryland, 17 U. S. 316 (1819).

Myers v. United States, 272 U. S.

Padilla v. Hanft, 423 F. 3d (4th Cir. 2005) (No. 05-6396).

RozellM.J. Executive Privilege Revived?: Secrecy and Conflict During the Bush Presidency

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 27 (281).

Право. Вып. 32. С. 34-38.

Ж. С. Тлеубаев

СКРЫТЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Дается определение понятию «полномочия президента», описываются виды полномочий президента, рассматриваются примеры из судебной практики, где анализируются скрытые полномочия Президента РФ, приводится особое мнение судей Конституционного суда РФ по данным вопросам, объясняется необходимость использования скрытых полномочий Президента РФ и их развитие во времени.

Ключевые слова: скрытые полномочия Президента РФ, механизм сдержек и противовесов, Конституционный суд РФ, особое мнение судьи, полномочные представители Президента РФ.

Для того чтобы дать определение скрытым полномочиям Президента, необходимо, на наш взгляд, определиться с понятием «полномочие».

В словаре В. И. Даля есть слово «полномо-чить», т. е. кого-то уполномочивать, передавать свою власть1.

В словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой под полномочиями понимается официально предоставленное кому-нибудь право какой-либо деятельности, ведения дел2.

Итак, под полномочиями Президента понимается предоставленное (делегированное) главе государства Конституцией и федеральными законами право осуществлять деятельность, прописанную в Конституции и в федеральных законах.

Соответственно, полномочия Президента могут быть конституционными и законодательными. В первом случае мы говорим о полномочиях Президента, предоставленных ему Конституцией, во втором — о полномочиях, предоставленных Президенту федеральными законами.

М. А. Краснов выделяет следующие полномочия президента по форме юридического закрепления правовых возможностей3:

— конституционные;

— имплицитные;

— скрытые;

— законодательные.

Под имплицитными понимаются неявные, подразумеваемые полномочия. Специфика имплицитных полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры, хотя такая независимость кажется весьма относительной, но в соответствии с Конституцией России

она существует. Однако глава государства имеет возможность, например, «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом», и тогда формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.

На наш взгляд, скрытые полномочия и имплицитные полномочия есть одно и то же. В обоих случаях мы говорим о подразумеваемых полномочиях Президента РФ, которые прямо не указаны в законодательстве, но которые вытекают из его основной деятельности.

Опыт исторического развития показывает, что во всех странах на молодую республику покушается глава государства, который при поддержке своих сторонников, а то и массы консервативно настроенного населения пытается установить свою единоличную власть в стране, более или менее жесткую диктатуру. Россия не является исключением.

В сентябре 1993 г. Конституционный Суд РФ безоглядно встал на защиту республики во главе с Верховным Советом РФ, за что поплатился приостановлением его деятельности4. Это было показательным для судей Конституционного Суда. В обществе, где не уважают право и конституцию или еще не сложилось уважения к новой власти, новым законам, суду не на кого опереться. При наличии всех деклараций о независимости суда он остается беззащитным перед лицом власти. Этим можно оправдать многие последующие решения Конституционного Суда РФ, обеспечивавшие укрепление президентской власти в России.

Впервые с проблемой квалификации понятия «скрытые полномочия» Конституционный суд РФ столкнулся в 1995 г. при рассмотрении актов, положивших начало военным действиям в Чеченской Республике5.

В тексте самого Постановления Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 года не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее: «…из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 8389 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации»6.

Таким образом, Конституционный суд посчитал, что в данном деле поручение Президента соответствующим структурам навести порядок на территории Чеченской Республики без введения режима чрезвычайной ситуации не противоречит нормам Конституции РФ. При этом Суд ввел два условия, легитимирующих применение «скрытых» полномочий: а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов); б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, Президент в данной ситуации применил полномочия, прямо не предусмотренные Конституцией РФ.

Необходимо отметить, что не все судьи поддержали предложенную концепцию и выразили свое особое мнение.

К примеру, Н. В. Витрук выразился так: «Институт «скрытых (подразумеваемых)» полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем,

чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства» 7.

Достаточно резко по этому поводу высказался В. Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя»8.

Б. С. Эбзеев не приемлет существования скрытых полномочий, утверждая: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпо-зитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке»9.

Интересно мнение В. А. Шеховцова по данному вопросу: «Отказавшись высказать свое мнение относительно нарушения прав и свобод человека в Чечне федеральными войсками, включая само право на жизнь, Конституционный суд тем самым молчаливо одобрил акты, в которых суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность стоят выше прав человека. Тем самым нарушил главную статью Конституции — статью 2, объявившую высшей ценностью в России именно человека и его права и свободы»10.

Примечательно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина, согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов). Кстати, тогда Суд признал конституционным право президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, подчеркнув принципиальную необходимость избрания губернаторов. Однако судья В. О. Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: «Своя рука владыка». Эта «саморегуляция», не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может рассматривать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые (подразумеваемые)» полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними»11.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Развитие вопроса о «скрытых» полномочиях главы государства наблюдается и в последующих решениях Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд признал право Президента РФ осуществлять законотворческие функции в том случае, если по какому-то вопросу не принят закон. Это решение Суда открыло дорогу для формирования «указного права». Судья В. О. Лучин в своем Особом мнении отметил, что данное решение подрывает принцип верховенства закона. Чтобы не умалять власть парламента, временные указы Президента, носящие характер закона, могли бы издаваться с условием одобрения их Федеральным Собранием12.

Несомненно, вышеназванные акты Конституционного суда на момент их принятия отра-

жали интересы власти и легитимировали действия власти. Однако необходимо отметить, что принятие Президентом РФ обсуждаемых указов зачастую было необходимостью и в некоторых случаях было продиктовано соображениями безопасности государства. Времени на обсуждение на тот момент не было, да и результат обсуждений в палатах Федерального Собрания, с учетом большого количества представителей, не разделяющих политику Б. Н. Ельцина, предсказать было сложно. Стране нужны были оперативные решения текущих социально-экономических вопросов, и Б. Н. Ельцин исполнил их. В условиях становления государства законность отходила на второй план, власть руководствовалась, в первую очередь, принципами целесообразности.

Использование скрытых полномочий предполагает высокую степень ответственности лидера государства, так как именно от его действий, моральных качеств могут зависеть судьбы людей. Однако концепция реализации скрытых полномочий главой государства может нести угрозу реализации принципа разделения властей. Ощущение огромной власти, которую никто не сдерживает, понимание того, что любые действия можно подстроить под соответствующую норму закона, очень опасно для молодой демократии. Поэтому, как только в стране создается стабильная политическая обстановка, необходимо, чтобы теория разделения властей стала реально действующей, чтобы начала работать система сдержек и противовесов.

В России исторически так сложилось, что идеи о единоличной власти главы государства очень распространены. Однако, как показывает практика, с укреплением социально-экономического положения государства эффективной оказывается не президентская республика, а смешанная и парламентская. На наш взгляд, только данные виды республики позволяют наиболее полно реализовать систему сдержек и противовесов.

Как верно заметил профессор М. А. Краснов, «границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда»13.

Современные реалии российской политической жизни таковы, что Президент обладает огромными полномочиями, которые реализуются в сферах законодательной, исполнительной

и судебной власти. Естественно, Президент единолично физически не может справиться с взятыми на себя полномочиями. От его имени начинает действовать Администрация Президента, которая разрастается все больше и больше. Она превращается в мощный теневой кабинет, который пытается подменить все органы власти, всех проконтролировать. Никому не известные, не подконтрольные ни одному органу государства чиновники принимают решения по важнейшим вопросам государственной жизни и не отвечают за последствия их реализации. В состав Администрации Президента входят полномочные представители Президента. По мнению некоторых исследователей, введение института полномочных представителей президента в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в ре-гионах14. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. В стандартной ситуации институт полпредов выступает как механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. Вместе с тем потенциально полпреды являются важным политическим инструментом, находящимся в распоряжении главы государства, элементом института его «скрытых» полномочий, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на местах.

В последнее время о скрытых полномочиях Президента практически не говорят. Возможно, это обусловлено тем, что Президент не использует их, а возможно, тем, что общественность перестала реагировать на действия руководства страны, которые в принципе можно было бы охарактеризовать как реализацию скрытых полномочий.

Выборы в Госдуму в декабре 2011 года показали, что активная гражданская позиция в нашей стране существует, граждане понимают, что необходимы перемены, в стране должна быть политическая альтернатива, реально работающий механизм сдержек и противовесов. Только в этом случае возможно прогрессивное социально-экономическое развитие государства,

при котором понятие «скрытые полномочия главы государства» уйдет в историю.

Примечания

2 Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. URL: http://slovari.ru/

3 Краснов, М. А. Персоналистский режим в России : Опыт институционального анализа. М., 2006. С. 19.

4 Указ Президента РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3921.

5 Указ Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа, зоне Осетино-Ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

6 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 10-П; «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях военной

доктрины Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г. № 1833 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

7 Там же.

8 Там же.

9 Там же.

10 Шеховцов, В. А. Конституция России и конституционный контроль : учеб. пособие. М., 2008. С. 48.

11 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

12 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г., № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

13 Краснов, М. А. Институциональный фактор искажения духа // Конституц. вестн. 2008. № 1 (19). С. 30.

14 Лысенко, В. Н. Перспективы федерализма в России. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Казан. федералист. 2002. № 2. С. 25.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *