Целевые программы развития регионов

УДК 657 (075.8)

ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

РАПОПОРТ МАРИЯ ВИКТОРОВНА

аспирант кафедры региональной экономики и экономической географии, Финансовый университет, Москва, россия

E-mail: mar.rapoport@gmail.com

АННОТАЦИЯ

Сохранение национального культурного наследия является стратегически важной задачей, стоящей в настоящее время перед Российской Федерацией. Народные художественные промыслы, которые составляют значимую часть национального наследия, находятся сейчас на грани выживания. Актуальность задачи поддержки и развития этой отрасли, недостаточная исследованность ее теоретических и практических аспектов, а также особая значимость для устойчивого социально-экономического развития регионов обусловили выбор темы. В статье приведены результаты анализа существующих подходов к определению сущности народных художественных промыслов, а также экономической ситуации в отрасли в целом. Обоснована объективная необходимость государственной поддержки развития народных художественных промыслов как на федеральном, так и на региональном уровне с помощью программно-целевого метода. Приводятся оценка объемов и анализ структуры финансирования существующих региональных целевых программ, направленных на поддержку народных художественных промыслов; охарактеризован механизм разработки и реализации таких программ, а также показаны проблемы, связанные с их разработкой и реализацией.

Результаты проведенного автором анализа будут содействовать повышению эффективности построения организационно-экономического механизма поддержки народных художественных промыслов. Ключевые слова: народные художественные промыслы; региональные целевые программы; государственная поддержка; программно-целевой метод; финансирование целевых программ.

TARGETED PROGRAMS AS A TOOL FOR REGIONAL DEVELOPMENT

MARIA V. RAPOPORT

Post-Graduate student of the Regional Economics and Economic Geography chair, the Financial university, Moscow, Russia

E-mail: mar.rapoport@gmail.com

Главными угрозами национальной безопасности в сфере культуры являются засилье продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев, а также противоправные посягательства на объекты культуры1.

Народные художественные промыслы (НХП) — это одна из форм народного творчества, деятельность по созданию художественных изделий утилитарного и (или) декоративного назначения, осуществляемая на основе коллективного освоения и преемственного развития традиций народного искусства в определенной местности в процессе творческого ручного и (или) механизированного труда мастеров народных художественных промыслов2.

Однако среди ученых до сих пор не существует единого взгляда на сущность НХП. По мнению некоторых исследователей, промыслы, организованные как мастерские, представляют собой одну из форм развития народного искусства . Другие считают НХП частью промышленной отрасли, называя их художественной промышленностью , представленной несколькими категориями художественных предприятий. С одной стороны, это организации, расположенные в традиционной среде бытования промысла, т.е. на территории, в пределах которой исторически сложился и развивается традиционный промысел, существует его социально-бытовая инфраструктура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы (например, производство изделий из дерева, бересты, кости). С другой стороны — это организации НХП, исторически связанные с фабричным или заводским способом производства изделий (например, фарфора, хрусталя и т.п.) . Также сюда можно отнести индивидуальных мастеров, производящих изделия НХП самостоятельно.

Есть третья точка зрения, характеризующая такие предприятия как «одновременно

1 Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». URL: http://base.garant.ru/195521/ (дата обращения: 01.04.2014).

2 Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных ху-

дожественных промыслах». URL: http://base.garant.ru/195521/ (дата обращения: 01.04.2014).

и вид творчества, способный стать источником формирования морально-этических норм, а также реализовать воспитательную и познавательную функцию; и особая форма материального производства уникальных предметов с использованием высококвалифицированного ручного труда с целью последующей реализации и получения прибыли» .

Действительно, НХП правомерно отнести к производственной деятельности, однако она основана на применении творческого, преимущественно ручного, труда художников и мастеров. Изделия НХП несут отпечаток национального колорита, это часть русской культуры, формирующая имидж как отдельных регионов, так и всей нашей страны. Такие предприятия не просто ведут экономическую деятельность, они являются хранителями традиций, помогают поддерживать уровень социально-культурного развития (их деятельность регулирует Федеральный закон)3. Данная отрасль переживает сейчас не лучшие времена. С 1990 г. были закрыты более 140 предприятий НХП по всей стране (в том числе кружевоплетение в Кировской области, воронежское, ивановское и карсунское ручное художественное ткачество, хлудневская глиняная игрушка и т.д.). При этом выпуск продукции и численность работников в среднем по оставшимся предприятиям сократились более чем в 15 раз. Негативные тенденции во многом сохраняются и в настоящее время: ежегодное сокращение объемов производства и численности занятых составляет около 10-20% в год, причем почти 2/3 предприятий находятся на грани банкротства .

Некоторое улучшение ситуации наметилось лишь с 2005 г. Этому способствовали как общая стабилизация всей экономики нашей страны (2005-2008 гг.), так и во многом меры государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях.

Сегодня основная цель большинства организаций — это извлечение прибыли. Однако,

учитывая традиционные особенности функционирования НХП, необходимо признать, что эффективность их деятельности непосредственным образом зависит от степени и направленности государственного влияния и содействия. Для стабильного развития НХП необходимо воздействие не только механизма саморегуляции бизнес-процессов, но и активная государственная поддержка. Изделия НХП не являются товарами первой необходимости, а значит, население не может породить стабильный спрос на такие товары. Именно поэтому поддержка этой отрасли должна носить системный и постоянный характер.

Сохранение и развитие НХП России — это не только экономическая, но и социальная задача, ведь промыслы являются объектом национальной культуры, а их проблемы имеют общегосударственное, национальное значение. Отсутствие поддержки на должном уровне может привести к опасности утраты контроля над ситуацией, способности адекватно и своевременно реагировать на изменяющиеся условия внешней среды, а значит, и к возможности кардинально изменить ситуацию.

Организации и индивидуальные мастера НХП нуждаются в значительных инвестициях при объективно невысокой рентабельности их деятельности. При этом рыночные механизмы далеко не всегда позволяют в полной мере мобилизовать необходимые финансовые и материальные ресурсы для сохранения и развития как отрасли, так и региона в целом. Привлечение же государственных институтов предоставляет значительно более широкие возможности по обеспечению эффективной деятельности НХП внутри страны и за рубежом.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Каким же образом государство может повлиять на сложившуюся ситуацию? Обычно, если речь идет о придании экономике целевой динамики в условиях асимметрии развития отдельных регионов, применяется программно-целевой подход, в основе которого лежит создание целевых программ.

Действительно, применение такого подхода оправдано при наличии проблемной ситуации, которая не находит своего решения в инерционном режиме функционирования

и развития региона. Это проявляется, в частности, в необходимости кардинального изменения сложившихся неблагоприятных тенденций развития НХП. Отметим, что проблема сохранения и развития данной отрасли носит комплексный характер: речь идет не только об экономических аспектах существования отдельных предприятий, но о сохранении культурного наследия как на уровне отдельного региона, так и на общероссийском уровне. Существенного изменения ситуации невозможно добиться, исходя только из существующего уровня взаимосвязей субъектов, вовлеченных в процесс управления и производства НХП. Поскольку вопрос приобретает национальное значение, требуется участие государства как на федеральном, так и на региональном уровнях. Причем для решения поставленных вопросов необходима координация использования имеющихся финансовых и материальных ресурсов.

Таким образом, считаем, что для кардинального изменения ситуации, сложившейся в сфере НХП, необходимо применение именно программно-целевого подхода на федеральном и региональном уровнях.

При разработке целевых программ (ЦП) следует, во-первых, учитывать природно-гео-графические и исторические особенности развития НХП и многие другие факторы. Необходимо принять во внимание тот факт, что предприятия НХП крайне неравномерно распределены по территории нашей страны, 2/5 всех предприятий находятся в 6 регионах России (Московская, Ивановская, Нижегородская, Кировская области, Республика Дагестан и Москва) .

Во-вторых, поддержка со стороны государства может оказываться посредством выделения средств из федерального бюджета. Вместе с тем, когда государство на региональном уровне выступает в качестве субъекта —организатора разработки и реализации целевой программы, оно выполняет еще и информационную, а также координационную функцию .

В-третьих, необходима дифференциация в рамках предусматриваемых мероприятий для различных уровней управления и территорий, учитывающих особенности развития

НХП в каждой конкретной местности. При этом разработка и реализация таких программ на региональном уровне позволят не только улучшить ситуацию в сфере НХП, но и дадут положительный эффект для развития самого региона.

Известно, что 26% от общего числа населения России4, или 37,5 млн человек5 являются сельскими жителями. При этом 3/4 населения сел и деревень находятся за гранью элементарного физического выживания . Получается, что экономическая устойчивость и социальная развитость таких территорий становятся гарантом государственной стабильности и безопасности.

Развитие НХП может стать дополнительным подспорьем для улучшения уровня жизни на таких территориях:

1) развитие промыслов помогает диверсифицировать аграрный сектор, прежде всего повышая эффективность деятельности малых форм хозяйствования;

2) у сельскохозяйственных работников появляется возможность дополнительного заработка в непроизводственный сезон, расширяется сфера приложения труда сельского населения;

3) промыслы позволяют более рационально использовать потенциал природно-сырье-вых ресурсов, часто используя и отходы промышленности;

4) при благоприятном стечении обстоятельств происходит переход от надомного труда к предпринимательству;

5) промыслы создают дополнительные рабочие места для высвободившихся в результате сокращения сельхозпредприятий рабочих, позволяя снизить уровень бедности.

В целом промыслы можно рассматривать как естественные устойчивые точки роста не только сельских территорий, но и малых городов.

Отметим, что практически в каждом регионе отдельные муниципальные образования являются хранителями НХП. Поддержка

5 Там же (дата обращения: 20.03.2014).

народных художественных промыслов в муниципальных образованиях региона позволяет решать проблемы занятости населения, в том числе молодежи и женщин, социальной адаптации людей с ограниченными возможностями. Положительным примером может служить опыт Республики Алтай, где службой занятости были организованы курсы обучения промыслам для безработных жен-щин6. В целом речь может идти о развитии альтернативной занятости населения региона и самозанятости как решении проблемы диверсификации экономики, проблем бедности и безработицы.

В целом НХП могут способствовать «достраиванию» региональной экономики до необходимого уровня за счет обеспечения дополнительной занятости и доходов, повышения уровня жизни и снижения социальной напряженности.

Необходимо напомнить о возможности развития межрегионального взаимодействия и расширении международной экспортной деятельности как отдельного региона, так и всей страны в целом.

При этом развитие НХП способствует еще и эстетическому воспитанию, повышению общего культурного уровня, приобщению к традициям, возрастанию уровня патриотизма. Развитие данного направления помогает сохранить культурное наследие на конкретной территории и в стране в целом.

НХП могут стать базой для развития специфического этнического туризма в значительной части субъектов Российской Федерации, а также для использования инструмента маркетинга территорий, набирающего сейчас все большую популярность. Главная его цель состоит в повышении притягательности определенных мест для потребителей, как юридических лиц (организаций, инвесторов и т. д.), так и физических (туристов, жителей, работников и т.д.). При этом в качестве основных задач обычно рассматривается привлечение инвесторов, высококвалифицированных специалистов и усиление степени идентификации граждан с территорией

своего проживания . Достичь этого возможно благодаря повышению узнаваемости товаров местного производства (например, изделий НХП), которые бы стойко ассоциировались у потребителей с высоким качеством и престижностью, т.е. созданию брендов региона. Наличие таких брендов позволяет обеспечить узнавание региона, демонстрацию его преимуществ, сформировать вокруг него дружественную общественную среду. НХП может стать базой для создания такого рода регионального бренда, а это дополнительное конкурентное преимущество для данной территории.

Итак, товары предприятий НХП можно использовать для создания брендов территории, что положительно скажется на имидже региона в целом. Отметим, что под брендом стоит понимать совокупность уникальных качеств, непреходящих общечеловеческих ценностей, отражающих своеобразие, неповторимые оригинальные потребительские характеристики данной территории и сообщества, широко известные, получившие общественное признание и пользующиеся стабильным спросом потребителей .

Одним из инструментов улучшения имиджа территории и повышения ее конкурентоспособности является маркетинг достопримечательностей (например, природных ресурсов, известных личностей, событий и т. д.), это можно использовать для достижения обозначенных выше целей. Такие программы будут соответствовать общегосударственной стратегии, но создаваться и реализовываться на уровне региона, учитывая интересы местных хозяйствующих субъектов и населения. В частности, федеральная политика в области НХП определена в Концепции государственной поддержки организаций народных художественных промыслов на период до 2015 года7, в то время как ЦП по данному направлению разрабатываются и реализуются уже на уровне субъектов РФ.

7 Приказ Министерства промышленности и торговли Российской от 24 сентября 2009 г. № 854 «Об утверждении Концепции государственной поддержки организаций народных художественных промыслов на период до 2015 года». URL: http://base.garant.ru/197235/ (дата обращения: 20.10.2014).

На сегодняшний день в России действуют три программы, направленные непосредственно на поддержку НХП (в Республиках Дагестан, Северной Осетии-Алании, Ярославской области). Существуют еще четыре программы, направленные на сохранение и развитие традиционной культуры. Они предусматривают мероприятия, направленные на НХП как часть такой культуры: государственная программа «Культура Удмуртии», ведомственная целевая программа «Сохранение и развитие традиционной народной культуры Алтайского края», долгосрочная целевая программа «Поддержка традиционной народной культуры Калужской области», государственная программа «Развитие культуры и туризма в Пензенской области». Завершена подобная программа и в Ленинградской области. Имеется ряд программ другого профиля, затрагивающих среди прочих проблему развития НХП (ведомственная целевая программа «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства Кировской области», государственная программа «Развитие туристического кластера Вологодской области», государственная программа «Развитие предпринимательства и туризма Нижегородской области» и др.).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Интересно, что характер специализации отдельных ЦП может различаться. Так, встречаются программы, направленные на сохранение и развитие отдельных видов промыслов (например, долгосрочная целевая программа «Развитие кружевного промысла Вологодской области»8), всей отрасли (например, ЦП «Развитие народных художественных промыслов Республики Северная Осетия-Алания»9) или даже культуры региона в целом (например, долгосрочная целевая программа «Поддержка

Рис. 1. Динамика объемов финансирования ЦП, направленных на сохранение и развитие НХП

1 300 ю

£ 250 | 200 150 100 50 0

•план факт

Т-

Т-

Т-

Т-

Т-

«Г

Т-

«Г

«Г

«Г

«Г

Т-

п

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

000000000″-Н»-Н»-Н»-Н»-Н»Н»-Н»-Н»-Н»-НГЧ 00000000000000000000 22222222222222222222

традиционной народной культуры Калужской области»10).

Построение дерева целей и определение задач ЦП, направленных на сохранение и развитие НХП, основаны на понимании ключевых проблем, с которыми сталкиваются предприятия данной отрасли в регионе в процессе своей деятельности. Как правило, в качестве основной цели декларируется создание необходимых условий для успешного развития отрасли. Ряд программ предусматривает более широкую направленность, включая в формулировку цели необходимость возрождения, сохранения, а также изучение НХП.

Нами был проведен анализ объемов и структуры финансирования ЦП в различных регионах России, причем объектом анализа служили как программы, непосредственно направленные на сохранение и развитие НХП, так и комплексные программы, в рамках которых предусматривались отдельные мероприятия и подпрограммы, нацеленные на решение данной проблемы.

На основе проведенных расчетов в сопоставимых ценах был построен график,

10 Постановление правительства Калужской области от 22 октября 2010 № 418 «Об утверждении долгосрочной целевой Программы «Поддержка традиционной народной культуры Калужской области на 2010-2015 годы»» (в ред. постановления правительства Калужской области от 1 ноября 2013 № 584). URL: http://base.consultant.ru/ regbase/cgi/online.cgi?req=doc; base=RLAW037; n=69364 (дата обращения: 30.03.2014).

отражающий динамику объемов финансирования ЦП, направленных на сохранение и развитие НХП (рис. 1).

Как мы можем заметить, финансирование ЦП отличается неравномерностью распределения ресурсов по срокам, что приводит к недостаточной эффективности использования бюджета. К тому же объемы фактически предоставленных средств оказываются меньше запланированных, что не позволяет реализовать намеченные программные мероприятия в полной мере.

Как показал анализ, суммарный объем финансирования подобных программ поддержки НХП составляет почти 90 млн рублей, при этом в год в среднем выделяется 25-26 млн рублей. Однако часто объемы финансирования таких ЦП изменяются после принятия закона о региональном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, как правило, в сторону уменьшения.

Проведенный анализ позволил также определить структуру финансирования ЦП, направленных на сохранение и развитие НХП (рис. 2).

Как мы видим, структура финансирования ЦП осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ (67,4%), бюджетов муниципальных образований (1,96%) и внебюджетных средств (27,14%), к которым могут относиться собственные и привлеченные средства организаций НХП, средства различных

Рис. 2. Структура финансирования РЦП, направленных на сохранение и развитие НХП

ассоциаций НХП, кредитные ресурсы российских кредитных организаций.

Как следует из приведенной на рис. 2 структуры финансирования ЦП, для их реализации могут привлекаться и средства федерального бюджета. Это возможно в случае участия региона в конкурсах, проводимых министерствами Российской Федерации. Например, Кировская область участвовала в конкурсе Министерства экономического развития РФ на право предоставления средств федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. В результате часть финансирования ведомственной целевой программы «Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства Кировской области» была осуществлена за счет федерального бюджета.

Продолжительность действия программ, направленных на сохранение и развитие НХП, может варьировать в зависимости от сложности решаемых проблем, располагаемого объема средств, сложившейся практики регионального управления и т.д. Как правило, сроки реализации программы составляют 3,5-4 года.

Для комплексной оценки сложившейся ситуации был также проведен анализ организационного устройства разработки и реализации программ, направленных на поддержку НХП.

Государственными заказчиками таких программ могут являться региональные министерства и ведомства (например, министерство

культуры и массовых коммуникаций, министерство поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг, департамент международных, межрегиональных связей и туризма и др.).

Что касается разработчиков подобных программ, ими выступают как различные структуры государственной власти, ответственные за данную отрасль (например, комитет по НХП — в Республике Дагестан, министерство культуры и массовых коммуникаций и министерство экономического развития — в Республике Северная Осетия-Алания, комитет по культуре — в Ленинградской области и т.п.), так и учреждения (например, государственное учреждение «Центр развития народных художественных промыслов «Энчи»» в Республике Алтай).

Ответственным исполнителем программ, направленных на сохранение и развитие НХП, часто является структурное подразделение органов власти региона, в ведении которого и находится контроль за НХП данного субъекта РФ (например, комитет по НХП в Республике Дагестан, Департамент международных, межрегиональных связей и туризма в Вологодской области и т. д.). Соисполнителями являются подразделения, деятельность которых так или иначе затрагивается в программе: Департамент труда и занятости, Департамент образования, Департамент культуры и охраны объектов культурного наследия и т.д.

К сожалению, в нашей стране не существует общепринятой практики организационного устройства управления НХП в регионе: проблемой промыслов может заниматься как отдельный комитет, так и подразделения, отвечающие за различные направления (туризм, предпринимательство, культура и т.п.). При этом в паспорте ЦП иногда даже не указываются исполнители программных мероприятий.

Стоит отметить и другие проблемы, встречающиеся при разработке и реализации ЦП . Например, в нашей стране до сих пор отсутствует правовое обеспечение экспертного прогнозирования, не обоснован даже сам статус эксперта. Как следствие — должного развития не получила институциональная система применения программно-целевого метода.

ЦП часто не проходят объективную экспертизу, принимаемые к реализации программы не отвечают принципу реализма, т.е. содержат завышенные требования по финансовым, трудовым и технологическим ресурсам. Все это приводит к несогласованности программ между собой и их недофинансированию.

Отметим и еще одну проблему, характерную непосредственно для программ, направленных на поддержку НХП: определенные сложности вызваны неоднозначной трактовкой самого понятия промыслов и ремесел. Этим можно объяснить значительные расхождения в понимании мер, необходимых для сохранения и развития данного направления экономической деятельности.

Значительным подспорьем в решении этих и других проблем может стать, на наш взгляд, подготовка методического руководства по разработке ЦП, направленных на сохранение и развитие НХП в субъектах РФ. Оно должно включать рекомендации не только по составлению паспорта программы, регламентирующего структуру и содержание самой программы, но и по построению эффективного организационно-экономического механизма поддержки НХП.

ЛИТЕРАТУРА

1. Некрасова М.А. Народное искусство как часть культуры / под ред. Д. С. Лихачева.

М.: Изобразительное искусство, 1983. 344 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

5. Народные художественные промыслы РСФСР. История и современность: сб. науч. тр. / отв. ред. Н.В. Черкасова. М.: НИИХП, 1991. 178 с.

7. Зенчева Н.В. Проблемы разработки и реализации региональных целевых программ развития в современной России // Вестник ТГУ 2006. № 2. С. 82-86.

9. Дупленко Н.Г. Использование инструментов маркетинга территорий в региональных программах социально-экономического развития // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 1. С. 72-78.

10. Важенина И. С. Имидж и бренд региона: сущность и особенности формирования // Экономика региона. 2008. № 1. С. 49-57.

11. Райзберг Б. А. Целевые программы в системе государственного управления

экономикой. М.: Лаборатория Книги,

2012. 332 с.

2013, 208 p. (In Russ.)

6. Molodtsov A., Popov V., Skorikov E., Turk-ov A. Doklad «Narodnye khudozhestven-nye promysly Rossii». Tsentr prikladnykh

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *